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    冷戰后民主黨對華政策

    時間:2016-11-19 來源:未知 作者:陳賽楠 本文字數:8359字
      第二章 冷戰后民主黨對華政策
      
      冷戰結束后,美國外交視角由蘇聯轉向東亞,尤其是中國,兩黨的對外政策也隨之轉換,中國成為兩黨角逐的重要目標之一。學術界、政界通常稱民主黨與共和黨的政策“有一英里寬,卻只有一英尺深”,本質上是基本一致的。這是由于民主黨與共和黨同屬于資本主義政黨,為資產階級謀利。但是,這并不代表兩黨對華政策完全一致,由于歷史的原因,國內民眾及利益集團的呼聲,加上競選的需要,兩黨在對華政策的表現上仍舊是“失之毫厘,謬以千里”.通過考察民主黨與共和黨對華政策的演變便可窺見其異同。
      
      一、冷戰后民主黨對華政策發展演變
      
      冷戰后民主黨的對華政策可以分為三個時期,依據是執政期間與在野時期的劃分。
      
      (一)1993-2001 年:克林頓執政時期對華政策
      
      民主黨人克林頓執政時期的對華政策,突出體現在人權問題方面,尤其是將人權凌駕于外交政策之上,與經濟掛鉤,以此限制中國的經濟、懲罰中國的“不民主”;在臺灣問題上反反復復,總體相對緩和,承認“一個中國原則”;開始注重全球性事務中與中國的合作,主張中國承擔大國作用。
      
      1992 年 11 月 5 日,民主黨人比爾·克林頓高舉“振興美國經濟”和“國內問題優先解決”的兩面大旗,擊敗尋求連任的喬治·布什,成為美國第四十二任總統。在競選綱領中,民主黨人重點關注國內就業,用大量篇幅論述布什政府在應對國內問題上的不力,這是其贏得競選的重要原因。在對華政策上,民主黨人一再認為布什政府在應對國際問題如人權、環境和經濟競爭等方面上的不作為對美國造成了挑戰,特別是中國的政治風波出現后,民主黨大力指責中國的人權問題,宣稱重建中國社會的民主,將與共和黨相反,把經濟與人權掛鉤,以此謀求所謂中國民主的重建。
      
      克林頓上臺后,在外交領域提出了著名的美國外交政策“三大支柱”,即經濟安全、軍事實力和促進民主。由于克林頓是以許諾解決美國國內經濟問題而競選成功的,因此他不僅在國內政策中突出經濟,而且把經濟政策放在美國外交的首位,強調外交為經濟服務;對外經貿方面則在繼續肯定自由貿易原則的同時,更多強調“公平貿易”;強調增強美國在世界經濟中的競爭力;強調用強硬手段和措施逼迫他國對美開放市場;強調美國在協調全球經濟增長中起領導作用。①軍事上克林頓政府提出削減國防開支,建立質量軍隊,力圖依靠一支強大的軍事力量支撐其唯一的超級大國地位。為了實現民主,美國運用外交、經濟貿易等手段,全力向全世界推行美國的價值觀念,人權作為民主的重要組成部分,成為美國處理對外關系的籌碼之一。
      
      對外政策的三根支柱也支撐了克林頓政府對華政策的實施。冷戰結束后,面對國際安全環境和中國的發展變化,在新的戰略價值和道德考慮下追求在華經濟利益,成為美國對華政策的起點和歸宿。因為中國政治風波和民主黨一貫的注重民主的思想,克林頓上臺之初就以人權為核心,“謀求促進中國從共產主義到民主制的廣泛的、和平的演變”.
      
      第一任期內,克林頓對華人權外交尤為強硬,主要表現在以下幾個方面。第一,將中國的人權問題與經濟掛鉤,主張在最惠國待遇方面增加附加條件。中美之間的最惠國待遇是中美為保證正常的貿易關系,根據兩國貿易關系協定而做出的對等、互惠的安排,是中美正常貿易的基礎。
      
      在布什任職期間,一直給予中國最惠國待遇,而克林頓上臺伊始就要在該待遇方面增加附加條件。1993 年 5 月 28 日,白宮新聞秘書辦公室公布的《總統關于中國最惠國待遇地位的聲明》中稱:美國承認中國的重要性,但美國也需要堅持自己的價值觀,美國堅持要求中國在人權問題上有重大改進,為此美國決定延長中國最惠國待遇地位 12 個月,下一年是否延長取決于中國是否在改進人權方面取得重大進展。
      
      當天,克林頓總統簽署了《關于 1994 年延續中國最惠國地位的條件和行政命令》,包含七項人權條件,涉及政治犯、西藏問題、國際廣播及貿易等問題,并堅定的認為除非中國在上述問題方面有所改善,否則美國會改變在最惠國待遇上的立場。
      
      除了掛鉤政策外,克林頓政府還利用不同的形式,丑化中國的人權狀況,從而粗暴的干涉中國內政,最明顯的就是美國每年發布的關于中國的《人權狀況報告》,在報告中,美國政府指責中國違反國際人權標準,歪曲中國的國際形象,同時利用美國國內的第四權力--媒體,添油加醋的報道中國的西藏問題、墮胎和人民權利無法得到保障的狀況,以此丑化中國人權政策,企圖干涉中國內政。
      
      1994 年美國人權事務國務卿助理沙特可甚至公開在京會見魏京生,在同中國接觸中提出一系列要求中國政府釋放或準許出國的持不同政見者。①另外,在 1993年北京申辦 2000 年奧運會之時,眾議院 49 人、參議院 4 人提出反對,克林頓對此持默許態度。這些都加劇了克林頓任內初期兩國人權問題的矛盾。但是在克林頓第一任期的末期,民主黨政府發現人權與貿易掛鉤的政策對中國并沒有產生太大的壓力,反而給美國帶來不利,國會議員不滿聲漸起,紛紛指責克林頓政府的無力,在此背景下,民主黨政府開始從實用的角度考慮對華政策,以國家利益為重,實行人權與最惠國待遇脫鉤的政策,但這并不意味著民主黨政府放棄對華人權的施壓,這在克林頓第二任期內明顯可以看出。
      
      克林頓連任成功后,總結前一任期內的經驗教訓,認為強硬的做法不僅損害中國的利益,更加不利于美國的經濟發展,從而轉變了對華人權的這種強硬態度,人權開始成為兩國正常交往中可以討論的問題,而不是中美關系正常化的前提條件,美國政府也放棄了“以壓促變”的做法,轉而傾向于幫助中國內部變革,通過變革促使中國人權狀況的改變。②除此之外,在實踐中,美國開始采取對話與1上,對中國人權問題的態度漸趨緩和,盡管依舊是批評的語調。同時開啟了人權對話機制,對于雙方在人權問題上的重大分歧,克林頓政府一改過去常用的指責、威脅、制裁等方法,開始承認分歧,承認對話與合作的價值。這些都充分表明盡管克林頓政府是更加自由、民主的代表,但在國家利益面前,也是從現實出發的。
      
      民主黨政府在人權問題上的不放棄體現了其一貫的思想主張,宣揚美國的價值觀是其持久的追求。
      
      民主黨在人權問題上持強硬態度,但克林頓政府在臺灣問題上也毫不示弱。
      
      克林頓上臺之初允諾繼續對臺出售 F-16 戰斗機,認可臺灣的經濟與民主,嚴重損害中美關系,特別是 1994 年的國會選舉中共和黨獲勝成為多數黨,主導美國第 104 屆國會。共和黨領袖們對北京的強硬態度,使中美關系在臺灣問題上面臨嚴峻考驗,克林頓不得不重新調整美臺關系,意在更好地服務于美國在臺灣的更廣泛和復雜的利益。1995 年美國政府允許李登輝對美進行“私人訪問”,并允許其發表演講,為李登輝搞“臺獨”活動提供舞臺,對此,中國做出強烈反應:
      
      推遲高層會談,取消中美技術談判,甚至召回駐美大使。李登輝的“訪美”使中美關系降到建交以來的最低點,中國政府對臺灣問題的堅定立場和各界的強烈反應,引起克林頓政府的重視,美國意識到中國大陸維護“一個中國”的決心,加上首腦互訪構建的兩國致力于“建設性戰略合作伙伴關系”的戰略合作框架,民主黨政府對臺政策開始謹慎起來。該時期對臺政策主要表現為“三不”政策:不支持臺灣“獨立”,不支持“一中一臺”、“兩個中國”,不支持臺灣加入任何必須是主權國家才能參加的國家組織。在克林頓訪華期間,鼓勵兩岸和平對話解決問題,達成協議,美國實行“一個中國”政策,并積極推動兩岸關系通過和平手段實現統一。在李登輝 1999 年發表兩岸關系是“國與國”關系時,民主黨政府迅速表態,拒絕承認,堅持“一個中國”原則并重申“三不”政策。
      
      民主黨政府提出的“三不”政策其實質是要穩定中美關系中的臺灣問題,從所謂“有條件的不介入”轉變為“有限度的介入”,目的是通過推動兩岸雙方的對話來達成某種協議,在維持現狀的基礎上維持臺灣海峽的穩定局面。①但與此同時,克林頓政府繼續實行兩面政策,在對臺灣當局施壓的同時,也加大了給大陸的壓力,2000 年 5 月以后,美軍方開始重新評估臺灣防務需要,克林頓政府也越來越強調加強對臺灣防務的援助。
      
      在經濟問題上,民主黨在競選綱領中就大張旗鼓的反對布什政府的對華經貿政策,主張對華經貿與人權掛鉤,所以,至始至終,民主黨政府對華經貿政策實質是政治問題,特別是關于“最惠國待遇”問題。根據 1979 年《中美貿易關系協定》,雙方應無條件給予對方最惠國待遇,然而 1989 年 6 月以來,人權、武器擴散、勞動產品、西藏問題乃至計劃生育問題,都開始成為美國反華勢力手中的工具,使美國國會關于是否給予中國最惠國待遇的審議變成了“立法大戰”.②盡管克林頓政府在 1993 年 5 月以總統行政命令的方式給對華最惠國待遇附加了人權條件,堅持年度審議制度,但國會中共和黨不斷對其施壓,使得政府不得不做出讓步,取消附加條件,最終給予中國“永久性正常貿易關系”.除了最惠國問題,中美經貿因為具有高度互補性而不斷發展,貿易額逐年攀升,當然關于貿易保護戰也是不斷上演。總體上而言,該時期民主黨對華經濟政策逐漸好轉。
      
      除了人權、經濟與臺灣問題,民主黨還主張中國在國際事務中承擔應有的責任,特別是在維護全球安全、人道主義救援以及環境問題上。這充分體現了中國在國際事務中的重要性以及民主黨對華的態度。
      
      (二)2001-2009 年:民主黨淪為在野黨后對華政策
      
      美國在野黨表達其政策主張的主要方式是國會,通常情況為了防止政策的失衡,美國國會與總統分屬不同的黨派,即府會分治,這既有利于執政黨政策的實施,同時國會多數黨也能通過制衡表達其主張。
      
      2000 年美國總統競選中,民主黨人戈爾以 266:271 的選票敗給共和黨人布什,同時第 107 屆國會選舉民主黨只在參議院中比共和黨多一票,布什基本實現了府會一致。在競選綱要中,民主黨先是對克林頓時期取得的成績大加贊賞,針對中國,主張在更廣泛的問題上尋求與中國的合作,如環境、貿易等,在臺灣問題上,堅持“一個中國”原則,“在尊重臺灣人民意愿的基礎上和平解決海峽兩岸的關系”.與此同時,堅持其一貫的主張民主與人權的觀念,表示遵守國際人權標準,不容忽視中國的西藏、宗教等問題。但由于其在國會中力量有限,所以對布什上任之初對華政策的影響很小,主要表現在人權與經濟貿易方面,如 2001年小布什獲得的貿易促進授權,當時民主黨 210 名議員中只有 21 位投贊成票,但由于共和黨控制國會,所以反對沒有成功。2004 年民主黨的競選綱要基本與2000 年保持一致,中國問題和中美關系并沒有成為兩黨較量的主題。布什政府期間民主黨對美國制定對華政策的影響主要表現在 2006 年國會選舉后。
      
      2006 年第 110 屆國會選舉,民主黨在十余年后重新占據國會參眾兩院的多數席位,布什的單邊主義及現實主義給民主黨一個很好的理由干涉其政策,特別是在經貿方面。早在最初調查美國貿易逆差的原因時,兩黨就存在重大分歧:共和黨認為貿易逆差反映了美國經濟的良性發展,是美國經濟宏觀要素如投資、經濟增長和匯率變動的結果;而民主黨則認為外國的高關稅及中國較低的工資水平和生產條件是造成美國貿易逆差的根本原因,這將對美國經濟構成嚴重威脅。但是由于民主黨不掌握國會權力,所以直到 2007 年才對中國經貿問題和商業政策提出立法提案。在中美戰略對話中,以民主黨為主的國會不止一次提出要中國改革人民幣匯率機制,特別是在中美第二次戰略經濟對話召開之際,國會中 42 位民主黨議員認為中國的匯率政策不符合國際貨幣基金組織的規則,聯名向美國貿易代表辦公室申請,要求政府根據 301 條款對中國進行貿易報復。此外,在總統的貿易授權即將到期之時,民主黨以重新授權來要挾政府。雖然布什政府不認同國會的觀點,但為了緩和國會內部的情緒,尤其是民主黨人的情緒,也采取了與中國對話并施壓的方式調整對華政策。由此可以看出,在經濟貿易方面,民主黨更加激進,共和黨為了國內大資產階級的利益,往往主張貿易自由。
      
      除了經濟上的施壓,民主黨還利用國會的力量不斷的在中國的人權、西藏問題上尋事,既是表達其對華主張,更多的是獲得國內民眾的支持,為競選服務。
      
      (三)2009 年至今:奧巴馬執政時期對華政策
      
      奧巴馬的對華政策突出體現在經濟貿易方面,主張中國開拓市場的同時升值人民幣,繼續實行貿易保護主義;在軍事上則“重返亞太”,以此遏制中國在亞太乃至世界的作用;同時利用“巧實力”外交,在接觸中宣揚西方價值觀,對中國進行和平演變。
      
      2008 年以奧巴馬為領袖的民主黨贏得總統選舉,同時民主黨獲得國會參眾兩院領導席位。在競選綱領中,奧巴馬明確將繼續堅持“一個中國”的政策及《與臺灣關系法》,支持臺海問題和平解決,鼓勵越來越強盛的中國在國際事務中扮演負責人的角色。
      
      奧巴馬入主白宮后,第一年即訪問中國,提出建設積極的、合作的、廣泛的雙邊關系,視中國為戰略伙伴,將中美“高層對話”提升為“戰略對話”;希拉里則表示,不允許中國的臺灣問題、人權問題、西藏問題等有爭議的問題干擾美國經濟危機、安全危機,乃至全球氣候危機的解決;在接見達賴、對臺軍售等方面,該政府的態度都極為謹慎。這一方面是因為奧巴馬上臺初期面臨嚴重的金融危機,中國作為受影響較小的國家,同時又是美國最大的債權國,對美國的意義非同一般,美國需要中國繼續購買其國債、加大對 IMF 注資、加大金融市場的開放,所以經濟利益的需求使該政府更加現實,奧巴馬上臺演說中明確宣布采用實用主義立場,放棄傳統的保守主義與自由主義的分歧;另一方面該政府沒有面臨府會分治的狀態,民主黨本身占據國會的主要席位,所以政策的實施阻礙較小。
      
      但是奧巴馬“蜜月期”時間很短,出于中期國會選舉及國內民眾的態度,奧巴馬政府在 2010 年即調整美國對華政策,將戰略重點轉移至亞太,明確提出“重返亞太”政策,而該政策的主要目標便是中國,旨在限制中國在亞太地區的發展。
      
      但盡管如此,國會選舉還是以共和黨取勝收尾,這就使得奧巴馬政府的政策受到國會的影響。
      
      經濟上,奧巴馬政府不斷指責人民幣匯率制度,要求人民幣升值。一方面,美國希望人民幣升值,由此增加美國出口,加強美國的貿易競爭力,減輕中美貿易逆差。另一方面,美國是借此打壓中國經濟競爭力、遏制中國崛起。2010 年 2月 3 日,奧巴馬發表講話說,中國和亞洲將會繼續是美國出口的龐大市場,但中國必須處理匯率問題,以確保美國產品不會面對“龐大的競爭不利因素”.
      
      美國這些不斷興起的言論,對于中國人民幣匯率改革乃至中美關系都產生了重大影響,中國不得不重啟人民幣匯率改革進程。另外,為增加出口,要求中國全面開放經濟市場。為改善國家經濟情況,在國內加強組織管理,成立總統直接管理的出口內閣,對華方面,美國利用中美戰略與經濟對話、中美商貿聯合委員會等談判場合對中國提出其核心關注,要求中國開放金融服務、保險、通信、物流、快遞等服務業市場,加強知識產權保護,減少補貼等。
      
      盡管要求中國開放市場,但美國卻一再對中國的經濟市場地位拒絕承認,以中國的市場開放程度沒有達到標準為借口。第三,繼續對中國進行“雙反”調查,利用法律、政策來推進貿易保護主義,僅 2012 年 10 月的一周,美就以“雙反”調查和“國家安全”調查為由打壓正在美國市場逐漸風聲水起的中國光伏產業和通訊產業。這不僅給在美的中國企業一記重擊,而且給希望進入美國市場的中國企業設置了重重障礙。
      
      在人權方面,奧巴馬作為民主黨的代表,對于人權理念在中國的推進越來越政治化。目前為止,奧巴馬以“保護西藏獨特的宗教、文化和語言傳統及人權”為由,以不同的形式會見達賴三次,盡管奧巴馬承認“西藏是中國的一部分”,但插手中國內政尤其是人權問題還是其遏制中國的主要方式。不過值得注意的是,奧巴馬政府任內的首要任務是經濟,所以總體看來,對中國的人權干涉不像之前一樣激進,突出表現在一些特殊事件如陳光誠事件、王樹軍事件等的處理。
      
      在陳光誠事件中,美國沒有給予其政治庇護,盡管駐華大使駱家輝積極應對,國務卿希拉里認為該事件的處理符合陳的意愿及美國的價值觀,但奧巴馬并沒有給予太多的關注,在中美兩國經濟戰略對話之時,奧巴馬明確表示中美兩國的經濟利益是其首要考慮。從該事件可見,盡管宣揚人權是美國孜孜不倦的追求,但是近年來隨著經濟形勢的發展,美國對中國經濟地位的需要,以及美國國內競選的需要,民主黨政府對中國人權的干涉有所收斂。王立軍事件更是如此,盡管國會有人提出給予其政治避難,但奧巴馬政府直接將其交給北京,這說明民主黨也認識到利用人權撼動中國收效甚微。
      
      在臺灣問題上,2010 年華盛頓繼續宣布對臺軍售,阻礙中國臺灣問題的解決。在 2010 年,美國還以“谷歌事件”調查中國的互聯網,指責中國的網絡安全;軍事上,奧巴馬 2012 年再次當選后即訪問緬甸、泰國和柬埔寨,以此向中國釋放“亞太再平衡”的信號。由此可見,美國對中國的干涉范圍開始擴大。
      
      不過,民主黨向來強調國際事務的合作意識,奧巴馬上任之初就與時任主席胡錦濤在環境、能源等方面達成一致共識。
      
      總體看來,奧巴馬政府繼承了上任政府對華的基本政策,對中國的既合作又防范的意識有增無減,服務于國家整體利益的需要。
      
      二、民主黨對華政策的主要內容和基本特點
      
      縱觀冷戰后民主黨對華政策,從克林頓執政時期的政策,到在野時期國會多數黨對執政黨的影響,再到奧巴馬上臺后的立場,可以總結為以下幾個方面的內容,即人權問題、臺灣問題、與中國的經貿合作問題、武器擴散問題及環境保護問題等。
      
      在人權與民主問題上,民主黨推崇美式價值觀,高度重視人權。自由主義色彩濃重的民主黨極其重視弱勢群體的呼聲,主張給予其言論自由,并理所應當的認為美國的價值觀適應全世界,所以對中國特色社會主義制度下的人權理念極為不滿,甚至認為中國缺乏人權與民主。首先,在歷年競選綱領中都會涉及,指責中國的人權問題,批評共和黨的不力政策;其次,在具體施政方面,克林頓時期將經貿與人權掛鉤,懲罰中國發生的政治事件,在野黨期間,利用國會多數黨對執政黨施壓,會見達賴等,奧巴馬時期依然不放棄對中國人權的調查,干涉中國的內政。但是不難發現,民主黨對華人權的關注主要表現在言論自由與國內民主方面,認為中國政府限制了公民最基本的話語權,國內政治極為專制沒有民主,民主黨作為人權與民主的主要代表有權力解放中國。
      
      臺灣問題上,從現實出發,堅持“三不”原則和《與臺灣關系法》。臺灣問題是美國戰略安全問題的主要考量,在臺灣問題上,民主黨一向承認“一個中國”的政策,較共和黨稍緩和,如克林頓時期盡管大力主張懲罰中國,但在臺灣問題上卻堅持“三不”原則,而共和黨自始至終堅持《與臺灣關系法》,但是這并不代表民主黨的友好態度。在實際的政策中,尤其是執政時期,民主黨依然會從國家利益出發,維護臺灣對其地位,克林頓與奧巴馬執政時期都不同程度的實行對臺軍售。民主黨的臺灣政策同樣根本上堅持中美三個公報與《與臺灣關系法》,所以不可能放棄干涉政策。在武器擴散方面,民主黨希望中國堅持核不擴散原則,通過亞太同盟限制中國的大國作用。
      
      在經貿方面,民主黨貿易保護嚴重。冷戰后中國的國際地位逐漸上升,經濟發展勢頭也不減,一躍成為美國主要的貿易伙伴,持有美國最大的國債,美國國內經濟與就業需要中國的市場,所以美國與中國貿易不斷擴大;但是民主黨的中產階級的屬性使其更加關注國內就業,貿易保護不斷涌現,經常利用政策與法律對中國進行反傾銷調查,同時要求中國開放市場,實行自由市場,人民幣升值。現階段貿易保護重新抬頭,中美貿易仍然面臨很大阻礙。
      
      近年來隨著全球化的發展,一些環境問題也越來越需要多國協商解決,在應對全球性問題上,特別是氣候問題上,民主黨強調人類發展對全球氣候造成的嚴重影響和該問題的緊迫性,奧巴馬上臺后曾將全球氣候變化問題放在其外交議程的突出位置,主張與中國合作,發揮中國大國角色,并且在 2009 年哥本哈根氣候變化大會上與中國展開外交較量。但布什政府在應對全球環境問題上曾執意退出《京都議定書》的表現,顯示了其與民主黨的差別。
      
      上述是從內容上面分析民主黨對華政策,從縱向角度看,冷戰后民主黨對華政策具有連貫性與繼承性。雖然民主黨不同執政時期對華政策的側重點也不盡相同,如克林頓時期更加關注中國的人權問題,而奧巴馬時期美國面臨嚴峻的經濟形勢,民主黨對華著眼點轉到經貿方面,但這主要是因為克林頓時期美國經濟呈現繁榮勢頭,國內矛盾沒有今天一樣激烈,當時美國政府謀求的是國際一超多強的國際地位,加上冷戰的結束使美國一時難以適應沒有競爭對手的國際局勢,所以針對社會主義的中國必定會以社會制度、人權為攻擊點,宣揚美式價值觀,試圖實現和平演變,遏制中國的發展;而現任政府奧巴馬執政之初就面臨嚴峻的金融局面,穩定國內市場、增加就業、維護中產階級利益是其主要目標,在與克林頓時期相比,奧巴馬的對華政策顯得措手不及,以“巧實力”為主的外交政策并沒有使中國減速發展,反而經濟節節攀升,為挽救國內矛盾,奧巴馬政府也不得不從實際出發,采用“實用主義”道路。但總體看來,從克林頓到奧巴馬,民主黨的對華政策是具有繼承性的,主要原則不會改變,但具體政策隨國際乃至兩國的形勢不斷調整。未來民主黨的對華政策也不會超越意識形態,將繼續以中國的人權為目標,兼以經濟為主。
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