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    政府協商的功能、目標及實現路徑

    時間:2016-01-04 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:9970字
    摘要

      協商民主既有一個完整的理論體系,也是一個完整的制度體系。黨的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》指出:協商民主包括政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、基層協商、人民團體協商、社會組織協商7個基本方面[2].作為協商民主組成部分的政府協商,在協商民主體系中具有重要的地位和作用。

      目前,政府協商的研究在決策、立法、工資、利益、網絡、組織等領域已經取得了一定的成果,這些研究成果大都是從以政府治理、政府管理、服務型政府為核心構建起來的,政府協商并沒有成為核心詞和關鍵詞,政府協商理論研究具有附帶性和邊緣性。

      這主要表現在:在決策上,強調科學性與民主性,但以政府為主體,對協商的平等性和協商性強調不足;在立法上,理論上強調人大立法的主體地位,但在地區實踐中,實則政府委托立法則較多見,忽略了民主權威性;在工資上,以政府制定為主體,缺少與社會的溝通及協商,影響了政府在制定工資決策方面的合法性權威;在利益調整上,缺少利益平等對話機制和利益平衡機制,與弱勢群體的協商與溝通尚有不足;在網絡應對上,政府在網絡事件及其政策方面應對明顯滯后,既缺少在第一時間公布事實與真相的機制,也缺少在網絡上進行溝通對話的機制,基本以網絡發布為主;在社會組織上,政府與社會組織的溝通具有官方或半官方的色彩,溝通對話的平等性與社會性沒有落到實處。又因政府協商是新近提出的概念,政府的溝通與協商缺少準確的定義和定位,政府治理與政府協商進行混同性使用,對以政府協商為核心的研究還處在起步階段。

      顯然,政府協商是社會實踐發展的現實需要,是化解社會矛盾的現實需要,更是政府與社會進行博弈的現實需要,政府協商必須在這3個現實要求的基礎上進行定位和構建。本文在充分吸取政府協商研究成果的基礎上,對協商民主體系的戰略地位與作用、構建政府協商的原則與限度及其實現機制作進一步探索和研究。

      一、政府協商的定位與功能

      盡管黨中央提出政府協商這一概念,但尚未給出明確的定義。本文試圖通過政府協商的內容粗略地概括出政府協商的定義。政府協商就是政府與其他相關部門、政治組織、社會組織、經濟組織、文化組織及其個人進行平等理性對話、溝通交流、博弈共贏、達致共識進而形成科學決策、民主決策的過程。通過這一定義及其理論構建,建立以政府為核心的理論體系和制度體系。這樣做,既可以給政府協商定位,也可以確立政府協商的功能與邊界。

      給政府協商定位是多方位的,既有戰略定位,也有特色定位。既有性質定位,也有定量定位。既有關系定位,也有功能定位。既有政府協商行政,也有政府協商自我設限。只有定位準確,才能正常健康發揮政府協商功能,使政府協商既能充分發揮作用,實行勤政廉政,又避免懶政亂政現象。

      第一,政府協商在社會主義民主中具有重要戰略地位。沒有民主,就沒有社會主義,就沒有社會主義的現代化。經過30多年的政治發展和政治實踐,在一定意義上,沒有協商民主,就沒有社會主義,就沒有社會主義的現代化。協商民主是不同協商層次的主體,遵循自由平等的原則,通過對話、溝通、交流、討論、辯論、協商等方式,參與社會公共決策和政治生活、社會生活和文化生活,最大程度地增強政治、經濟、社會、文化的一致性,縮小政治、經濟、社會、文化差異性,減少矛盾與沖突,增進社會福祉,進而推動整個社會的有序進步。協商民主是社會主義的本質屬性和內在要求,由此推之,作為社會主義民主理論組成部分的政府協商,是社會主義協商民主制度的重要組成部分,具有重要的戰略地位,政府協商在推進政府職能轉變和提高政府能力和水平方面扮演著十分重要的角色。

      第二,政府協商具有鮮明的中國特色。西方語境中的協商民主,是對民主的補充和修正,民主具有優先性,協商具有次位性。民主是體制架構,協商則是非體制性架構,協商體現的是選舉功能。中國特色的協商民主觀念受西方的啟發,但卻不是西方的產物,而是中國國情的產物。中國的協商民主是協商與民主并舉,都具有體制性架構。社會主義協商民主是中國共產黨和中國人民的偉大創造,是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是黨的群眾路線在政治領域的重要體現,具有鮮明的中國特色[2].協商民主在中國的產生具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎,是對4大基礎的提煉和升華。

      第三,政府協商在社會主義治理體系和治理能力現代化中具有重要的戰略地位。完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,是中國共產黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標。政府協商既是社會主義民主的重要組成部分,又是治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,也是治理體系與治理能力現代化的必然要求。政府協商的重點是圍繞有效推進科學民主依法決策加強政府協商,增強決策透明度和公眾參與度,讓權力在陽光下運行,讓民主在協商的框架下運行起來。

      第四,性質定位。人民性是政府協商的特質,為人民服務是中國政府的基本倫理,這決定了政府協商的出發點和歸宿必須體現人民性。政府協商奉行新民本主義,以人民為主體,以民意為依歸,執政為民,行政為民,堅持鄧小平一直強調的以人民擁護不擁護,人民贊同不贊同,人民高興不高興,人民答應不答應為根本標準。政府協商的核心就是解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。為此,要處理好人民性與權威性的關系,從根本意義上說,人民性與權威性是統一的,是正向關系。政府有權威是因為堅持了人民性,順應了民意,體現了民意,決策從民意中產生。政府無權威,是因為失去了人民性,罔顧民意,一意孤行,使公權化為私權,成為既得利益集團的工具。政府權威低,是因為沒有充分考慮和充分照顧人民利益,公信力下降,合法性資源流失。但人民性與權威性也時常發生矛盾,時而呈負向關系,此時,在充分考慮二者之間關系的基礎上,防止被民粹主義所綁架。

      第五,關系定位。政府協商與其他協商的聯系與區別。政府協商與其它協商的聯系在于,核心都是圍繞著協商民主展開。都體現協商民主的核心內涵和共同價值。協商民主的價值基礎就是社會主義核心價值觀,即富強、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業、誠信、友善。政府協商的價值在于服務與守規,這樣才能確保政府協商的公正性與客觀性。與此同時,政府協商的目的之一就是培養理性的公民與責任,使公民權利與義務相統一,使政府權力與責任相統一,使政府協商與理性公民相統一。政府協商需要理性,公民需要理性。政府與公民進行協商,只有在理性的前提下才具有可能性與現實性。如果政府協商呈現非理性,公民行使權利呈現非理性,二者的溝通將會困難重重,甚至形成對峙狀態。

      政府協商與其它協商的區別在于:政黨協商先于政府協商,帶動政府協商。政黨協商主要是政治綱領、政治目標、政治手段的協商,政府協商是行政執行的協商。"從政治過程而言,政府協商側重于具體政策制定與執行階段,是對政黨協商所提出的政治綱領的具體化,同時也是對政協協商所提出的經濟社會問題的一種回應,成為溝通政黨協商與政協協商間的重要一環"[3].人民政協是我國基本政治制度,政協的職能就是政治協商,民主監督。人民代表大會制度是我們的根本制度,之所以把人大協商排在第四位,是因為人大的第一功能是民主,協商是對民主的補充和完善,在人大把民主與協商結合起來有利于加強人民代表大會制度。基層協商是政黨協商、政府協商和政協協商微觀組成部分,同時基層協商也具有特定的形式和內容。相比較而言,與其它協商不同的是,政府協商圍繞三個內容進行,一是立法協商,二是規則協商,三是決策協商,科學決策。協商的目的是確立法律、規則、決策的權威性、科學性和民主性。

      第五,自我定位。政府協商需要有邊界,政府作為執法者,法治一旦確立,就要減少不必要的協商環節,否則會失去法治的公正性和客觀性。在重大規則制定出來之前,要充分協商,聽取各種不同意見,但規則一旦確立,應避免或減少在規則方面的協商,否則規則就缺少權威性,規則不斷地調整,也使政府協商失去權威性和有效性。政府在做出重大決策之前,要充分進行協商,在重大決策做出之后,就要減少不必要的協商環節,否則政策就會扭曲變形,使政策失去權威性。利益是政府協商的核心,立法、規則、決策的協商最后都落實到利益上來,各種重大問題的協商主要是利益的協商。政府協商,不能越過法治、規則的邊界,決策協商必須在法治和規則的軌道上行進。

      政府協商作為社會主義協商民主的一部分,一方面,與其它協商民主共同發揮整體性功能。"加強協商民主建設,有利于聽群言、集民智、增共識、聚合力、促和諧,有利于促進科學決策、民主決策,有利于更好實現人民當家作主的權利,有利于增強中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信。[2]

      "另一方面,政府協商也發揮著獨特的功能。政府協商深化了社會主義民主及其協商民主的內涵,具有鞏固社會主義政治制度的功能。政府協商有利于推動國家治理體系和治理能力的現代化,依法行政文明化,避免激化社會矛盾,促進社會和諧,推動社會進步。政府協商主要是圍繞著立法、規則、科學決策3個方面進行的,這有利于提高政府權威,提高行政績效,實現資源的優化配置,避免因決策不當而帶來的巨大浪費。政府協商有明確的邊界,這樣既可以在邊界之內充分行使權力,使權力高效化和勤政,同時又避免政府協商破壞邊界,進而導致政府協商的濫用與失效。

      二、政府協商的目標和原則

      政府協商主要有三大目標:實現社會公正、建立廉潔政治、化解社會風險。實現社會公正,決策必須民主科學。建立廉潔政府,必須讓政府行權有邊界,法無授權不得行,民無授權不得用。化解社會風險,政府必須與人民商量著辦事。這三大目標無一能離開與人民的協商,離開與人民的協商,就無公正、無廉潔,就會發生各種各樣的社會風險。有政府協商,就會化解風險,沒有政府協商,風險將會增大。只有實現這三大目標,這才使政府進入新常態。經濟發展要進入新常態,政治發展也要進入新常態,政府協商是使政府走向新常態的基本標志。

      要使政府有新常態,就必須給政府協商定原則,以防止政府以新常態的形式走舊常態的老路,搞形式主義。也同時防止政府放棄了舊常態,卻不會走新常態的路,找不到新常態的方向,把權宜之計固化為新常態。政府在走向新常態的過程中,可以采取政治策略用舊常態的形式搞新常態內容,防止出現不穩定的因素,化解走向新常態過程中出現的不可預測的風險。為此,推動政府協商,必須遵循以下基本原則。

      第一,社會主義核心價值觀引領的原則。政府協商在與其它協商民主共享社會主義核心價值觀的同時,也對政府協商提出了專門的要求。政府協商要講民主,政府協商的過程就是民主的過程,民主的過程也是協商的過程。政府協商要文明,要受政治倫理的規制,不能簡單粗暴,不能搞官僚主義、形式主義。政府協商要和諧,政府協商要在和平友好的狀態下進行,要具有包容精神,要求同存異。政府協商要體現自由的原則,不能搞強制協商,不能搞強制公民參與。政府協商要平等,不能高高在上地協商,要平等對話、交流、溝通。政府協商要公正,失去了公正性,協商就成為某些人謀私利的手段,政府公權力就具有私有化的可能性和現實性。政府協商要講法治,法治下的協商才具有合法性、合道德性和合權威性。政府協商要愛國,不能出于某種目的以某種形式進行賣國,政府愛國就是愛民。政府協商要敬業,要投入大量人力、物力、時間進行協商,不能把政府協商視為權宜之計,搞協商的花架子。政府協商要講誠信,不能把協商的成果、協商的政策等重在商談,疏于落實。政府協商要友善,不能在協商中人為地制造敵對勢力,不能把人民視為臣民或視為刁民。

      第二,服務原則。政府協商最終要落實到服務上來,否則政府協商沒有意義。現代政府的轉變歷程多是由暴力職能為主轉向統治職能為主,再由統治職能為主轉變為以管理職能為主,再由管理職能為主轉變為服務職能為主。政府職能的轉變既是一個歷史過程,也是一個由傳統政府轉向現代政府的過程。

      習近平總書記的"四個全面",即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨[4],從不同側面強調了政府的服務職能,強調了為人民服務的政治倫理。一個服務型的政府,才是深得民心的政府。構建服務型政府工程,就是構建民心工程。全面從嚴治黨,也是把反腐敗的紅利、紅包發給人民,讓人民在反腐敗中得利。政府協商,既可讓民得利,又可讓民知道得利的邊界。

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