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    華東地區中小學教育“區域一體化”制度調研

    時間:2015-05-06 來源:未知 作者:小韓 本文字數:7401字

      新中國成立以來,我國教育制度是一種雙重的二元教育制度。其表現形式是,在城市和農村之間、城市中心區與郊區之間出現整體性的分割,形成 “城市教育”和 “農村教育”之間、 “中心城區”與 “郊區”之間的差異,后者即為市域內的差異。近年來,雖然國家大力提倡義務教育均衡發展,但是要想改變過去形成的教育資源分配體制在市域內造成的教育發展非均衡化的格局,并非一日之功。當前,從中央到省、市,各級教育行政部門都在積極探索推進義務教育均衡發展的策略,上海的 “薄弱學校改造”、杭州的 “名校集團化戰略”、大連的 “變教師 ‘學校人’為‘區域人’”等政策相繼出臺,目的就是在市域范圍內,擴大優質教育資源的覆蓋面,減小校際間乃至區域間的差距。

      然而,具體到上述城市義務教育階段的學校,中央和省級政府并不直接管理; 區 ( 縣) 級政府承擔著區域內教育公共服務提供的主要責任,而在義務教育均衡化改革過程中,教育部和各省教育廳出臺的相關文件,確立了市級政府對薄弱區( 縣) 的幫扶責任。因此,市級教育行政部門如何協調各個區、學校、教師等環境因素,在市域內開展教育均衡改革就成了研究的關注點。

      教育研究的一個重要方法就是進行案例研究。

      2013 年 12 月,筆者對華東地區某市 ( 以下簡稱 Q市) 的義務教育 “區域一體化”制度進行了實地調研。調研發現,Q 市的 a 區等四個區通過了國務院教育督導委員會組織的義務教育基本均衡發展縣督導評估認定,而其余六個區未通過認定,b區就在其中。正值 b 區的 w 企業欲出資新建兩所學校,市政府計劃實行 “區域一體化”制度改革,即利用兩所優質學校 ( a 區的 1 所小學、市教育局局屬的1 所中學) 分別扶持 b 區新建的學校 ( 1 所小學、1 所初中) ,其聯合辦學的時間為3 年。具體來說,“名校”選派一名副校長和3 ~5 名優秀教師流動到 b 區學校擔任校長和教學骨干教師; w 企業承擔三年的合作辦學經費,包括教育培訓和教師流動的相關補貼和費用。如前所述,在市域范圍內,義務教育管理體制涉及不同層級政府 ( 市政府與區政府) 之間的關系,也涉及不同層級單位 ( 政府、學校、企業) 之間的關系。基于新制度主義理論,研究不同的因素如何相互影響、共同作用于 “區域一體化”制度的問題,無疑是具有現實意義的。

      一、新制度主義理論對推進 “區域一體化”的啟示與借鑒
      
      ( 一) 新制度主義對制度環境的理解
      
      新制度主義 ( New institutionalism) 興起于對行為主義和理性選擇理論的反思。它在繼承了“制度是一種規則體系”的基礎上從更廣泛的意義上界定了制度,認為 “制度是由為社會行為提供穩定性和有意義的、認知的、規范的和管理的結構與行為組成的”[1].對于 “區域一體化”制度,一方面,中央和省級政府所賦予的教育管理自主權有多大,意味著市級政府的管理觸角能夠伸向多遠; 另一方面,在政府管理義務教育的基本體制下,Q 市政府吸收社會力量,汲取了外部環境里 w 企業的資源。然而,“新組織要素的進入,組織增大了維持自身生存和獲得資源的可能性,但也要適應隨之而來的外部復雜反應”[2].具體地說,“區域一體化”制度涉及的是優質教育資源配置,也是稀缺性資源的利益沖突問題。引入社會力量不僅要考慮到所獲得的社會資源,更要注意到環境中其他行動者所扮演的角色。

      ( 二) 新制度主義中政府與利益群體的關聯
      
      在制度環境的作用下,行動者可能促成不同形式的集體合作或協定的產生。通常,行動者具有不相等的權力,只有權力實施得到主流社會規范的支持,權力才會逐漸被合法化為權威。馬克斯·韋伯 ( Max Weber) 將權威分為三種: 傳統權威、法理權威、感召權威,而 “科層制組織一定是建立在理性-法理權威的基礎上的”.[3]

      在我國,以科層制為組織形式的政府組織,具有嚴格的規章制度和等級制度,因其獨有的強制力量而采取各種制度安排控制著整個社會。在政府組織所處的制度環境中,會圍繞著不同利益價值的行動者。

      政府組織則會出于目標完成的考慮將一些特殊利益群體 “吸納”進組織的決策核心。正式的吸納( formal cooptation) 指組織公開地進行組織規范關系的建立,如正式的人員任命和聘任、合約的簽訂等,都是組織決策與管理過程參與的體現。[4]

      在Q 市 “區域一體化” 制度中,相關的區政府、學校、企業組成了特定的利益群體,并在市政府的主導下簽訂了合作辦學協議書。

      二、Q 市義務教育 “區域一體化”制度的建構
      
      ( 一) 制度環境的形成
      
      從制度環境看,國家宏觀政策的頒布是基層政府教育均衡化改革最重要的驅動因素。2007 年,“優化教育結構,促進義務教育均衡發展”出現在黨的十七大報告中,這是對 “義務教育均衡”前所未有的認可。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 ( 2010-2020 年) 》的出臺,為義務教育均衡化的深入發展奠定了強大的政策基礎。2010 年,教育部發布 《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》。伴隨著以上政策的出臺,省級相關規定為市一級政府實施具體的教育改革行動提供了依據,也確立了市一級政府對薄弱區 ( 市) 的幫扶責任。而且,省級教育主管部門在政策實施細節中所給予的自主權,又為基層政府的因地制宜提供了空間。與此同時,市級政府 “一把手”也扮演了重要角色,其對教育的重視會促使教育主管部門努力選擇新的改革方向,試圖打破原有的制度束縛。

      就本案例而言,在義務教育階段,Q 市的所有小學和大部分中學是由所在轄區的區政府管理。

      由于地理位置優越,a 區歷史上一直是 Q 市常住人口最多的區域,因此義務教育資源發達,許多百年老校都聚集在此。隨著改革開放的深入,城市化進程在 Q 市這個沿海城市表現得更為明顯。

      2012 年,a 區進城務工人員適齡子女入學人數占全區學生比例已經達到 18%,卻是各區內最低的。

      而 b 區,過去交通不便導致常住人口稀少,如今在打造高新技術產業新區的背景下吸引了眾多外來人口落戶。為滿足他們子女的就學需求,b 區政府在積極新建、改擴建學校,配備相應的教師員工。但是,教育事業的發展不是一朝一夕可以完成的,b 區教育力量的相對薄弱帶來了 Q 市“市域”內義務教育水平方面的參差不齊,這給 Q市政府進行統籌安排提供了外部制度空間。不僅如此,“區域一體化”制度也滿足了 b 區居民對市域內教育均衡發展的愿望。

      ( 二) 政府與利益群體的磨合
      
      從 Q 市來看,教育均衡化改革是在政府部門采取行政和運動為主導方式下進行的,具有明顯的政府干預特點。政府對優質教育資源進行配置,看似是政府與資源的關系,實質上是政府與利益群體之間的關系,最終需要各方就這些關系達成契約。這些關系既有縱向上市政府與區政府之間的關系,還有橫向上政府與學校、企業之間的關系。以上關系涉及各方的利益安排: a 區派出哪所學校的哪位副校長、哪些教師到 b 區的學校擔任校長和骨干教師; 兩區的區教育局和兩所學校的積極性如何被調動起來; 流動教師的福利待遇如何得到解決; 企業為何愿意參與,從中獲得了哪些好處等。這些利益關系所連接成的利益群體環繞在市政府周圍 ( 見圖 1) ,本文從以下四方面進行分析。【1】

      
      1. 市政府與區政府
      
      基層政府面臨著來自上級政府實現教育均衡化的行政壓力。2008 年以來,Q 市政府及辦公廳先后印發了 《Q 市推進義務教育均衡發展的意見》《Q 市中小學標準化學校建設計劃》《Q 市 2012 年推進區市域內義務教育均衡發展工作方案》等 10個文件,對各區政府義務教育均衡發展工作專門部署。2012 年 Q 市政府 《關于促進教育事業優先發展的意見》明確提出 “各區 ( 市) 政府要以現代化學校建設為契機,在教師、經費、設施等資源配置方面,加大對薄弱學校、農村學校的傾斜力度,提高縣域義務教育均衡發展水平,并逐步加強市級對區域間資源配置的統籌,到 2015 年基本實現全市義務教育均衡發展。”

      如前所述,a 區一直是 Q 市的政治、經濟和文化中心,聚集著大量優質教育資源。而 b 區是2012 年 Q 市進行行政區劃改革后成立的高新技術產業新區。對于兩個區參與此次改革的初始意愿,市教育局官員談道: “a 區的積極性不高,因為自身不缺錢,轄區內名校很多,百年名校也是有的。b 區的積極性也不高,自己有信心管理好、發展好轄區內的學校。”事實上,中央規定了義務教育管理是區 ( 縣) 級政府的職責所在,近年來教育部和省廳的文件卻又明確了市級政府幫扶薄弱區( 縣) 的責任。區教育局的上級主管部門是區政府,與市教育局之間是業務上的指導關系。因此,區政府的層級設置為區教育局提供了一定的保護作用。雖然市教育局不是區教育局的直接上司,但是區政府免不了受到市政府在干部任免、績效考核等方面的壓力。因此,在特定的情況下,尤其是有了市委 “一把手”的批示,區教育局會努力配合市教育局,打破原來談好的權力邊界,這其中必然會有退讓、協商、合作等情況的發生。

      2. 政府與學校
      
      Q 市 “區域一體化” 制度的具體運行模式是以名校建分校的形式將 a 區的優質中小學教育資源輻射到 b 區的兩所新校。“名校辦分校,立竿見影,采用一套領導班子” “辦分校是非常快的方式。必須是名校,必須是名校長,成了兩個學校的校長”Q 市教育局的 “聲音”如此。的確,一所優質學校在制度安排中可以成為示范性的工具,快速有效地輸出學校管理措施和共享教學方法。不過,位于 a 區的這兩所名校存在不同的管轄歸屬權: 一所是市教育局直屬的中學,一所是a 區政府管轄的小學。因此,這里涉及市域內改革所面臨的一個窘境,即市教育局在調動 “非市教育局直屬”的學校時,傳統的動員機制雖在照常運轉,但不能代替區教育局和學校進行協調。

      一個最期待的結果是區教育局同意市教育局的做法。

      作為輸出優質教育資源的市教育局直屬中學的校長,M 校長認為: “我們有種高處不勝寒的感覺。而這是一個互動共贏的機會,讓我們的教師隊伍發展活躍起來,對內部是一個激活。通過教師循環、運轉、造血,對學校的未來發展有好處。”另一所參與改革的 a 區小學 D 校長關注的則是教師流動: “我們是一所百年老校,受到了百姓的厚愛,但不能妄自尊大。我們想把好的做法、把符合現代課改的精神復制到合作的學校去,讓那邊的教師盡快地成長。而且,人的走動、語言、行為很重要,通過實實在在的人傳過去。”

      以上兩所學校各選派一名副校長擔任新校校長并主持學校工作; 選派一名中層干部到新校掛職進行管理及教育教學指導工作; 選派 3 ~5 名骨干教師加強新校學科教研組建設; 同意兩所新建學校同時加掛援建學校 “b 區分校”的校牌,b 區派出相應數量和級別的干部及新進教師到 a 區學校頂崗鍛煉。作為優質教育資源的輸出方,兩所學校雖然均向政府表達了參與改革的良好意愿,但也提出了在本校派出副校長和中層干部的同時,市政府應增加相應崗位的編制名額、重視教師支教經歷等要求。

      3. 政府與教師群體
      
      在本案例中,Q 市中小學教師在 a 區和 b 區之間的流動屬于市域內的流動,而且是體制內的流動,將受到組織文化、組織承諾的影響。一方面,在同事關系方面,學校與任何組織相同,成員之間會有人際相處的問題。一些人不善于與行政領導交流,另一些人可能與同輩、同事有互動的困境或競爭關系,他們可能會主動地或被動地選擇流動、離開。另一方面,教書育人的傳統和使命有助于教師自愿地跨區域流動,尤其是培養下一代的責任感讓他們愿意到薄弱學校付出努力。

      近年來,許多大學畢業生應聘 Q 市中小學教師崗位時,會自愿選擇一些 “第一年須到鄉鎮學校支教”的崗位。

      除了組織文化的影響,組織承諾也被證實為影響流動行為的重要影響因素。組織承諾的概念起源于 1956 年威廉·H ·懷特 ( William Holling-sworth Whyte ) 的著作 《The Organization Man 》,其出發點為個人對組織情感的依附與歸屬感。

      1973 年,帕特 ( L. W. Porter) 視 “組織承諾為內化的規范力量,讓人愿意留在組織”[5].在此,根據我國的實際狀況,將調研中教師所談到的 “愿意留在組織”理解為 “愿意留在大的教育體制內”.他們對自己所從事的教育事業是認同與忠誠的,不愿意變換現在的職業,并對此職業所賦予的各種活動 ( 如區域內或區域間的流動) 比較投入,能夠忍受職業本身所附帶的壓力。

      值得注意的是,教師流動行為的發生,不僅僅受到上述提到的組織推力,如組織文化、組織承諾等的影響,也受到外在環境的拉力,如政府的推動力、薪酬福利的吸引力、流動結束后升職機會或成就感等的影響 ( 見圖 2) .【2】

      
      2013 年起 Q 市規定,城鎮義務教育階段學校教師晉升高級教師職稱應當具備一年以上在農村學校任教的經歷。中小學正高級教師實行 5 年聘期管理,聘期內也必須到農村或薄弱學校支教或教學指導累計一年以上。以上表明,政府在一定程度上提供了教師流動結束后升職機會的政策保障。

      在薪酬方面,它的意義不在于表面上的多寡,而是意味著學術組織的公平性以及對個人成就與相對付出的肯定。在優質學校內訓練所得來的知識與技術越豐富,對薄弱學校是越有益的,這使得流動教師本身的價值增高,理應獲得更多的回報。而且,“區域一體化”制度不僅涉及 a 區學校的教師流動,還涉及 b 區學校的教師適應性問題,硬性安排可能會引發教師的不滿情緒。改革開放以來,現實的物質利益在較大程度上影響著教師流動。對一名有家庭、有明確物質利益訴求的教師而言,做思想工作的效果是比較低的,相應的福利補貼措施可能是政府的明智之舉。但是,在流動干部、教師的補貼等方面,Q 市政府沒有相應法規、也無力承擔所需費用,需要依靠社會力量。

      4. 政府與企業
      
      政府與企業之間通常有某種程度的相互依賴關系,由于企業扎根于基層社會,它們往往成了政府在處理社會問題中的有力資源。但是不同類型企業的利益存在著差異。對公有制企業而言,除了追求最大化的企業利潤以外,還承擔著一部分社會職能,如解決社會就業、維護社會穩定等。

      相應地,地方政府也會給公有制企業的生產經營提供優惠、便利。而對于非公有制企業,追求最大化利潤成為其利益所在,但在與公有制企業的市場競爭中,它們從政府那里獲得政策支持則面臨諸多約束條件。因此,它們參與政府主導的教育改革的積極性比較高,w 就是這樣一家非公有制的房地產企業。在本案例中,w 企業同意支付合作辦學經費 620 萬元。其中,500 萬元作為新建學校的教育培訓費用; 100 萬元作為派出干部和教師的生活補貼費用; 20 萬元為派出校長職級制補貼的費用。

      非公有制企業捐款是一種社會貢獻,對教育活動的捐款更是一種意愿。但企業的意愿和政府的意愿又不一樣。企業提供的教育投入是捐款與繳稅、政策支持等博弈選擇的結果。雖然企業意識到社會價值創造的重要性,但是企業仍是利益的追求者。就 w 企業而言,有三個原因促使其參與 “區域一體化”制度。一是企業在 b 區內有房地產項目,還有剛剛開始的國際電影城的籌建項目。w 企業可以借此新建小學和中學促進自身生意。它在與 b 區簽署的 《聯合辦學協議》中明確提出,要求 b 區保證購房后房主的子女入讀該小學和中學。二是便于人才引進,當青年勞動力在區域之間進行就業選擇時,往往要考慮子女將來的上學問題,因此 b 區的教育資源是否充足成為其慮顧。而且,w 企業支持教育事業發展的舉措對優秀人才在 b 區的安家落戶提供了吸引力。另外,w 企業給予 a 區派出來的干部和教師購房優惠政策,參照的是本企業的職工待遇。三是教育直接提高勞動力的質量。進一步說,當地教育質量的提升對區域經濟起飛有長遠意義。

      三、Q 市義務教育 “區域一體化”利益格局的形成
      
      新制度主義理論強調所有的組織都是在制度環境里運行的,具體到本案例研究的制度環境,國家的政策法規 ( 規章制度) 為 Q 市義務教育“區域一體化”制度的形成和發展提供了基本的制度框架。但是,市一級政府所處的位置,一方面要求它們必須完成上級部門所制定的目標,另一方面,它們要忙于滿足當地教育需求的各項工作。在這個意義上, “需要基層政府官員在一統的國家政策實施過程中采取因地制宜的靈活性”[6].

      第一,在 “區域一體化”的制度化過程中,“政府的作用就在于在組織場域中對各種組織進行協調和規制,從而穩定場域”[7].這種管理功能不僅是實現合法性的政治需求,也是為了實現利益群體的目標而建立可行性機制的需要。如同本案例中的 Q 市,它打破了原有區劃下教育資源配置的制度束縛,在朝著均衡教育資源的目標前行時,也需要區政府對各學校加以協調。

      第二,為使現有的教育資源更好地發揮作用,市政府在 “區域一體化”制度中增加了社會力量這一可利用的選項,從而緩解了教師流動中容易產生的矛盾。換言之,社會力量解決了實現跨區域教師共享過程中的成本分擔問題。不過同時要面臨企業是長期合作伙伴還是短期合作伙伴,企業給予的捐助應如何管理等問題。

      第三,就 “區域一體化”制度而言,薄弱學校可以利用其現有的資源稟賦 ( 如政府的扶持、企業的捐贈) 與優質學校進行互補性的融合,得到教育資源的重新配置,共享或交換有價值的資源。而政府與利益群體所簽訂的 “規則”對學校間的合作具有重要意義,因為 “名校建分校”不是將資金、流動教師做簡單的嫁接,而是要通過制訂相應的規則來確保優質教育資源真正地擴大覆蓋面。

      將以上三個方面合并在一起加以考慮,Q 市“區域一體化”制度中的政府與利益格局就更加清晰。對于市政府主導下的利益群體,我們可以根據其在此次教育改革中所扮演的角色來進行確認和劃分: 區教育局是協同者; 企業是出資者; 輸出優質教育資源的學校是建設者; 輸入優質教育資源的學校是受益者。“區域一體化”的制度變遷不是簡單地采取開放市場、引入企業,更不是拋棄既有的政府間的層級結構,而是關注利益群體之間的相互關系來推動義務教育均衡發展。因此,我們需要利用既存的政治、經濟和社會組織,把市域內的義務教育差距縮小到可以承受的水平,這必將是一個長期的實踐過程。

      [參 考 文 獻]

      [1]斯格特 理查德 . 組織理論[M]. 黃洋,李霞,等,譯 .北京: 華夏出版社,2002:124.
      [2]UZZI B. Social structure and competition in inter - firmnetworks: the paradox of embeddedness[J]. AdministrativeScience of Quarterly,1997,42( 1) : 35 - 67.
      [3]周雪光。 組織社會學十講[M]. 北京: 社會科學文獻出版社,2003:11.
      [4]SELZNICK P. Institutionalism“old”and“new”[J]. Ad-ministrative Science Quarterly,1996,41( 2) : 270 - 277.
      [5]PORTER L W,STEERS R M. Organizational,work,andpersonal factors in employee turnover and absenteeism[J].Psychological Bulletin,1973,80( 2) : 151 - 176.
      [6]周雪光。 基層政府間的“共謀現象”: 一個政府行為的制度邏輯[J]. 開放時代,2009( 12) :40 -55.
      [7]斯科特 理查德 . 制度與組織: 思想觀念與物質利益[M].3 版。 姚偉,王黎芳,譯 . 北京: 中國人民大學出版社,2010:210.

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