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    加拿大社區學院內部管理體制的特色及其發展趨勢

    時間:2014-09-04 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:6839字
    論文摘要

      作為社區教育發源地之一的加拿大社區學院,在其半個多世紀的發展進程中,為加拿大人才培養和社會發展做出了不可磨滅的貢獻,也為世界各國中學后教育(post - secondary education) 的發展提供了可資借鑒的經驗。別具一格的加拿大教育行政體制及其獨樹一幟的社區學院管理體制在諸多方面值得我們駐足品讀。

      一、加拿大教育行政體制對社區學院的組織與領導

      “教育行政體制是國家各級政府管理教育事業的組織體系和相關制度的總稱……通俗地說,教育行政體制就是一個國家領導教育的方式。”加拿大通過聯邦政府和省級機構的分工合作,以及中介組織在一定范圍內承擔教育行政職責,共同實現對社區學院的組織和領導。

      (一)聯邦政府

      作為聯邦制國家,加拿大形成了聯邦政府與省政府“分權治教”的教育行政體制。“不列顛北美法案(British North America Act) 第九十三條規定,將教育管理的權限賦予各省。聯邦政府享有拒絕各省法律的一般權力,但對各省的教育管理權力予以尊重。”

      加拿大聯邦政府不設教育部,也沒有統一制訂的教育方針和政策,而是由各省政府負責;至于辦學、招生、課程、教材和教學等具體事務則全部交由學校自主經營。但即便如此,聯邦政府依舊掌握著對全國教育、科研的宏觀管理權力,通過立法規范和財政支持的方式對社區學院的發展予以引導和保障。

      1. 法律先行,依法治教。加拿大國民的教育法律意識濃厚,國家法制氛圍良好,素來重視“教育發展法律先行”。基于對中學后教育之重要性的認識,加拿大聯邦政府加強教育立法以擴大公民的受教育權利,并推動加拿大社區學院的規范化、制度化和法制化發展。1960 年聯邦議會通過了《技術和職業訓練支持法》,為聯邦政府依法指導社區學院辦學并為其提供財政資助提供了法律依據。根據 1967 年《成人職業訓練法》,聯邦政府采用購買課程的方式鼓勵和支持社區學院開設社會急需的課程,對加拿大社區學院的發展速度、規模和質量都產生了重要的影響。

      2. 財政撥款,大力支持加拿大聯邦政府通過財政撥款的方式對教育事業予以大力支持,其“資助范圍從一般、間接到特殊、直接,從個體到團體,從無條件到有條件”。

      在直接資助方面,“聯邦政府每年為培訓和再就業計劃提供 38 億加元……我們正在尋求與工業界、工會以及各省進行合作,使培訓工作得到改進,使工人們獲得成功所需要的技能”。另外,通過聯邦———省成本分擔協議和以轉移支付的方式向各省劃撥經費,從而影響省中學后教育經費的規模也是聯邦政府支持社區學院發展的主要形式。“依據《聯邦與省財政安排法》,聯邦政府與省級政府達成了新的稅金分享協議,規定中學后教育運行費的50% 由聯邦稅款返還各省。”

      在法律規范和財政支持的雙重保障下,加拿大社區學院獲得了合法的地位,并逐漸成為國家高等教育體系和職業教育體系的重要組成部分及繼續教育、社區教育的中心,加速實現了加拿大高等教育的大眾化、民主化,以及加拿大國民教育體系的多樣性和層級性。

      (二)省級機構

      1. 省級政府

      1867 年的加拿大聯邦憲法從法律上賦予各省教育立法權和管理權,各省法律也明確規定,省級政府特別是省教育部,擁有對教育的高度管理權,因此,在社區學院的創建及發展過程中,省政府扮演了不可或缺的角色。一方面,省政府各部門負責制定教育行政法規及社區學院的總體發展規劃,規范學院名稱使用、監督學院運行等,以確保社區學院的改革和發展有章可循。另一方面,各省政府通過制定教育撥款計劃對省內社區學院予以資助,例如阿爾伯塔、安大略和魁北克三省社區學院的資金全部來自政府;為進一步加強社區學院與大學的聯系,優化社區學院的學歷教育職能,1996 年安大略省教育部在削減教育經費的同時,撥出 100 萬加元設立了大學與社區學院伙伴關系項目,鼓勵雙方開展合作。即使是這樣,省政府也不會干涉社區學院的教學安排及內部管理,不會改變社區學院實行的以校長、董事會和學院委員會為主體分工協作的自治管理模式。

      2. 省級管理委員會

      除省級政府外,加拿大的一些省份還專門成立社區學院委員會,以有針對性地管理社區學院。這些省級管理委員會基本上獨立于教育部,但各省委員會的具體情況仍存在差異。不列顛哥倫比亞的省級管理委員會稱為學術委員會,既面向社區學院,也面向大學,其 9 名成員中,有 3 名是由政府任命,其余 6 人則由大學推薦,足見其對知識和學術的崇尚與重視。至于社區學院,不列顛哥倫比亞省學術委員會則著重管理其學歷教育和職業教育的質量,特別是對大學轉學教育實施監管,并向省內社區學院的董事會授權。阿爾伯塔省和安大略省則成立了社區學院委員會,其成員全部由政府任命,以加強對社區學院事務的監督和管理。

      (三)中介組織

      “行政體制改革的一個重要出發點就是厘清政府與社會之間的關系,使政府與非政府組織在社會治理方面各有側重,互為補充。”

      隨著世界各國行政體制的變革,“政府將公共政策制定及監督執行以外的服務性行政職能陸續轉移給社會”。教育作為一項社會公共事業,其行政體制也必將伴隨國家行政體制的轉型而發生變革,中介組織作為一種代表社會力量的非政府組織,在這一進程中扮演了舉足輕重的角色。所謂“中介組織”,是指“在國家教育體系運行過程中承擔部分協調、溝通、公證、監督和評價功能的組織和機構”。加拿大高等教育的中介組織起始于 20 世紀初期,并于二戰后蓬勃發展。在聯邦政府和省級機構之外成立教育中介組織以管理教育可謂加拿大教育行政體制的一大特色和亮點。加拿大教育部長委員會(CMEC)、加拿大大學和學院聯合會(AUCC) 、加拿大社區學院聯合會(ACCC) 是三個頗具權威的全國性中介組織,對社區學院的發展影響深遠。

      1. 加拿大教育部長委員會(CMEC)

      加拿大教育部長委員會創建于 1967 年,雖由各省教育部長組成,但卻是非政府性質的教育中介組織,負責協調處理各省和地區共同關心的教育問題,并就廣泛的教育問題與聯邦政府進行交流和磋商。CMEC 與聯邦政府、各省級機構、國內其他教育中介組織、大學和社區學院等均建立了廣泛而深入的聯系,加強了各省社區學院發展的宏觀視野和整體性,彌補了由于分權治教而導致的各省教育各自為政、溝通不暢、經驗教訓無法共享等缺憾。

      2. 加拿大大學和學院聯合會(AUCC)

      從整體上看,加拿大的高等教育機構有兩種,即大學和社區學院,故加拿大大學和學院聯合會也叫做加拿大高等院校聯合會。除致力于影響政府教育政策、提高大學經費投入和支持高校科學研究外,AUCC 還將加強院校合作視為己任,既方便大學之間的信息溝通和學者交流,亦不斷加強大學與社區學院之間的聯系與合作,促使社區學院開展“大學轉學課程”、優化和改善學歷教育職能,并減輕大學人才培養的工作負擔,提高大學教育的效率和效益。

      3. 加拿大社區學院聯合會(ACCC)

      為更好地指導社區學院的改革和發展,加強社區學院與政府、大學及工商企業的溝通與合作,推進加拿大高等教育大眾化發展及終身教育體系的建立,加拿大社區學院聯合會于 1972 年應運而生。ACCC 通過各種途徑支持社區學院的教育改革、技術研發與轉讓、院校合作等,并不斷為社區學院拓寬資金來源,加大對學生的資助力度,支持和鼓勵社區學院開展移民補償教育和社區文化教育。在2009—2012 年戰略計劃中,ACCC 將促使其成員成為社會經濟發展所需的高級技能和應用性研究的主要提供者,促進會員組織及其學生的成功,并通過組織論壇商議共同的利益及策略,從而為多樣化的會員組織服務。

      二、加拿大社區學院內部管理體制

      “學校管理體制反映著學校內部管理機構與人員的地位作用、權責范圍及相互關系。”加拿大社區學院建立并不斷完善執行權、決策權和監督權“三權分立”,以及校長、董事會和學院委員會分工合作的內部管理體制。

      (一)校長

      “校長”是對社區學院負責人的統稱,事實上,加拿大各省社區學院負責人的稱謂各異且權責有別。從總體上看,學院負責人的權力范圍是比較廣泛的,負責執行聯邦及省政府、省教育管理機構所制訂的教育法律、法規及政策等,擔任社區學院領導者和管理者的角色。具體而言,以不列顛哥倫比亞、阿爾伯塔、安大略和魁北克四省為例,其社區學院負責人在諸如行政稱謂、任用資格及權限責任等方面存在顯著差異。

      不列顛哥倫比亞省社區學院的負責人稱為“院長”(principal),競聘者須具有博士學位,并接受過一定的行政管理培訓,即要求社區學院院長不僅具有優異的學術背景,還應具備高超的領導管理能力、公關能力及良好的社會聲譽。“不列顛哥倫比亞省在《公共學校法案》中對社區學院院長的權力有明確的規定,院長必須參加學院委員會的所有會議,但沒有決策權,院長的權力只有通過董事會來行使。”

      “校長”(president) 即為阿爾伯塔省社區學院負責人的行政稱謂,其成員中的 80% 者具有博士學位。根據 1969 年《學院法案》規定,校長是學院董事會的成員,是學院的權力支配者及重大事務的決策者之一。省內農業學院和技術學院的校長還可直接與省農業部、教育部建立聯系,及時反饋問題以尋求幫助。安大略省對其社區學院負責人的稱謂沒有統一規定,對其權力范圍也沒有明確的限制。

      安大略省十分注重學院負責人從事教育管理的實際經驗,但并不特別強調其學術資歷及“出身”,他們既可以來自大學、政府機關部門、工商企業,也可以是中學或其他工藝學校等。魁北克省內社區學院的負責人被稱為“董事長”(Director General),1967 年的《普通與職業教育學院法案》明確規定,社區學院的負責人可以有不同的社會背景,與董事會分工合作以管理社區學院。

      (二)董事會(Board of Governors)

      1. 人員組成

      阿爾伯塔、安大略和魁北克三省要求省內社區學院董事會的成員人數必須一致。阿爾伯塔省社區學院董事會的8 名成員中,有 5 人由地方政府任命,其余3 人來自社區學院,除校長外,規定必須有 1 名教師和1 名學生。安大略省規定省內社區學院董事會人數固定為12 人,其中4 人由省政府任命,其余 8 人由學院委員會任命。根據1965 年《教育部修正案》的規定,除應用藝術與技術學院外,其余學院的董事會必須為教職工代表和學生代表保留席位。魁北克省社區學院董事會共有 19 名成員,其中 4 名教授、2 名學生、4 名學生家長和 5 名社區代表全部由政府任命。不列顛哥倫比亞省的情況則大相徑庭,不僅未對省內社區學院董事會的成員人數予以統一的規定,而且在人員組成上也較為特殊:要求董事會中必須包括學校校長,即院長(principal) 和董事會主席,但教師代表與學生代表卻在董事會中沒有合法地位。

      2. 職能與權力

      加拿大社區學院董事會的職能與權力主要集中在對學院諸事物的宏觀管理及重大決策上,如籌措資金、制定預算方案、監督學院資金使用、保證學院運行符合法律規范等。當然,各省社區學院董事會的權力也是不盡相同的,如在安大略省,學院董事會沒有權力管理學校,而在不列顛哥倫比亞省,董事會卻很有權威。可以說,董事會行使權力、發揮職能主要是在與社區學院校長、學院委員會及社區的合作中完成的。

      其一,董事會與社區學院校長既分工負責,又緊密合作。一些社區學院的校長是由其董事會選拔任用的,因此無論這些校長是否是董事會的成員,他們都要接受董事會的監督,對董事會負責。董事會則配合校長對學院事務進行領導和監管:如制定學院發展規劃,確定學院教學、管理原則,為學院配備教學設施,監督學院教學質量水平及畢業生就業情況等。

      其二,董事會是社區學院與社區溝通的橋梁和紐帶。眾所周知,“區域性”是社區學院的一個顯著特點,即社區學院要依托社區、立足社區、服務社區。

      這不僅體現在學生來源、課程安排和畢業生就業上,而且體現在董事會的成員構成上,即無論是校長、教職工代表、學生代表,還是政府機構官員、工商企業代表和社會知名人士,全部來自本社區,代表社區利益,反映社區要求,與社區內工商企業密切聯系,努力實現學院與社區的互利共贏。

      (三)學院委員會

      學院委員會(Senate) 作為社區學院實施集體領導和民主管理的又一重要機構,主要負責學院日常性、基層性、具體性事宜的指導和管理,并在參與學校民主決策、民主監督和維護教職工及學生利益等方面發揮著重要的作用。近來,社區學院的學院委員會不斷擴大教職工代表和學生代表的比例,廣泛聽取各方意見和建議,充分調動師生參與學院管理的積極性、創造性,保障師生參政、議政的民主權利。與此同時,學院委員會決不會直接介入師生的具體教學及其管理工作,而是倡導各系在學科建設、課程設置、教材選用、財務分配、學生管理和師生考評等諸多事宜上自主、自由和自治。這樣既有力地推動了社區學院民主化的辦學進程,也促進了社區學院的科學發展和健康成長。

      三、加拿大社區學院行政管理體制的特色及其意義

      第一,分權治教的教育領導方式。一國的教育行政體制對該國各級各類教育具有統領作用。作為一種綜合性的中學后教育機構,加拿大社區學院的行政體制與加國的教育行政體制,特別是高等教育行政體制保持著高度的一致性。加拿大分權而治的教育行政體制決定了省級政府及省級教育管理機構是對社區學院實施領導的主體。而無論是聯邦政府、省級機構還是中介組織,對社區學院的領導和管理都是宏觀的、間接的,即在各自的職能范圍內,為社區學院的運行提供支持和保障,既維護了社區學院的獨立性和自主性,也使市場機制和有限的競爭充斥其間。學院入學政策開放,因地制宜自主辦學,課程設置靈活多樣,教學質量差異不大,而并非良莠不齊、兩極分化。但是我們也應該注意,由于缺少“國家教育部”這樣一個全國性的教育行政機構,加拿大社區學院的整體規劃、協調統一和資源整合也是相當困難的。

      第二,功能強大的教育中介組織。綜觀加拿大三大高等教育中介組織的總體概貌,我們可以看出,雖然中介組織作為影響國家教育行政體制變革的重要力量,但其并不是用來履行政府政策、接管政府任務的“類政治組織”,而是作為“壓力集團”和“服務組織”,將影響政府政策并擴充對教育機構的服務視為天職,統籌協調政府、市場及院校之間的關系,使得國家、市場和社會三者在社區學院的運行中各司其職,并行不悖。由于加拿大教育中介組織的多樣性和獨立性,既能廣泛代表民眾權益,又能孑然自立于政府之外,并且減少了由于缺少“國家教育部”而帶來的院校管理的不便,從而面向社區學院更好地發揮了服務職能。

      第三,民主自治的內部管理模式。一所教育機構的內部管理模式,即組織運行機制的核心在于協調該機構內部相關組織及個人的相關關系,從而形成一股巨大的合力,發揮整體綜合效益。加拿大社區學院民主自治的內部管理模式促進了管理和決策的民主化和科學化,其決策機構、執行機構和監督機構既分工負責,又相互協作,董事會、校長和學院委員會既權責明晰、各司其職,又互相制約和監督,為履行學院使命、達成辦學目標而同心同德、群策群力。董事會和學院委員會是兩個相對獨立的管理機構,前者負責宏觀戰略性問題的規劃與決策,而后者負責相對微觀具體性事宜的討論與決斷。校長的身份則較為特殊,也比較復雜,常常在董事會和學院委員會之間發揮著非常重要的協調作用。

      四、加拿大社區學院行政管理體制的改革發展趨勢

      教育行政體制與內部管理體制共同構成教育機構的行政管理體制,對其改革與發展提供外在的約束與支持和內在的組織與協調。加拿大社區學院作為“多重目的模式”(the multipurpose model)的非“大學”高等教育機構,充分發揮多樣化的教育職能、滿足不同層次水平的學習需求是其根本任務。

      為履行這一使命,則需要教育行政體制的外在保障作用和內部管理體制的內在協調功能,而加拿大社區學院的行政管理體制各有利弊,成績與問題并存。

      如聯邦政府通過立法和撥款的方式維護社區學院的生存發展,而對其內部運行與管理不加干涉,全國性的教育中介組織則主要通過服務實現對社區學院的引領,因此加拿大很難在國家層面確保社區學院的教育質量及其經濟社會效益。此外,近年來關于董事會的定位及其與社區學院的關系等問題引發了各界的爭論,觀點則主要集中在兩端:一方認為董事會是社區學院的領導者,有管理學院事務的權力;另一方則認為社區學院作為獨特的教學機構,應該有自己的運行方式和管理模式。筆者認為,問題的關鍵不在于是否設置“董事會”這一組織機構,而在于董事會的角色定位及其人員組成。董事會作為連接學院、社區乃至地方政府的橋梁和中介,唯有廣泛吸納政府官員、社會人士、教職工和學生參與其中,方能確保學院運行的開放性、民主性和科學性。也只有如此,“董事會”才能從容面對各界的質疑和挑戰,化解“身份危機”而立于不敗之地。

      眾所周知,一國的教育行政管理體制固然要受到該國政治體制、經濟水平和文化傳統等因素的影響和制約,但其終究不能背離教育自身的形成邏輯和發展規律。因此,在國家“控制”模式(干預的國家的模式) 和國家“監督”模式(促進的國家的模式)之間達成某種程度的平衡與和諧,無疑是當今世界各國教育行政管理體制的發展趨勢,這并非是簡單的折中主義,而是教育規律使然。總而言之,行政體制上加強對教育的監管與控制,以確保教育質量的卓越和受教育結果的公平;內部管理上繼續向分權方向推進,以保證社區學院的自治地位與辦學特色,是加拿大教育行政及其社區學院內部管理的未來走向和發展趨勢。

      參考文獻:
      [1] 蕭宗六,賀樂凡. 中國教育行政學[M]. 北京: 人民教育出版社,2004:34.

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