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    大學內部治理結構的特點、缺陷及彌補策略

    時間:2014-07-05 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:8620字
    論文摘要

      近年來,隨著我國高等教育的快速發展,“現代大學正逐漸由社會的邊緣向社會的‘軸心’地帶步入”,并越來越引起社會、政府以及大學自身的廣泛關注和普遍重視。高等教育在建設創新型國家、人力資源強國和人才強國進程中的關鍵性作用也越發凸顯。我國在由高等教育大國向高等教育強國邁進的特殊歷史階段,高等教育與經濟社會發展的新要求相比、與國際競爭的新形勢相比、與人民群眾的新期盼相比還不能完全適應,迫切要求建立與中國高等教育相適應的現代大學制度。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出“完善中國特色現代大學制度,完善治理結構”。國務院辦公廳下發的《關于開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發〔2010〕48號),把建設現代學校制度建設作為教育體制十大改革試點之一,要求未來十年全面形成與社會主義市場經濟體制和全面建設小康社會目標相適應的充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的教育體制機制。大學內部治理結構作為建設現代大學制度一項十分重要的內容,其制度與結構的科學合理性對構建現代大學制度的影響更顯突出,越來越成為國家和國內高等教育學界更加關注和重點研究的領域,它直接關系到大學的辦學目標和理念的實現。理性分析我國大學發展過程中出現的各種內部治理結構問題,對科學理解和構建中國現代大學制度具有十分重要的意義。

      一、大學內部治理結構的基本特點

      大學作為一個傳授和創造知識、培養人才和服務社會的非盈利機構,其辦學理念和目標都不可能自動實現,需要通過一整套的制度安排來實現,這些制度安排就是治理結構。“大學治理結構包含外部治理結構和內部治理結構兩部分。外部治理結構主要是大學利益相關者之間的權力關系和責任義務,包括大學與政府、大學與社會、大學與用人單位、大學與投資者、大學與學生及家庭等等。內部治理結構主要是指大學內部各利益群之間的權力配置以及它們之間的相互關系,包括黨委形成的政治權力、校長形成的行政權力和教授形成的學術權力。”

      它主要包括三個方面:“一是治理主體,即大學由誰負責治理,誰參與治理的問題;二是治理客體,就是治理的對象,主要問題是要解決利益相關者之間的權、責、利關系;三是治理機制,即如何治理,通過什么樣的程序和機構,才能使大學治理結構中治理主體和客體的責、權、利關系更加科學合理地配置。”

      我國高等教育一直實行高度集中的管理體制,長期受制于政治體制和經濟體制改革的制約,大學內部治理結構變革動力主要來自于外部政府的強制性因素。在這樣一種長期受到外部因素的干擾和影響下,大學內部治理結構表現出與西方大學治理結構截然不同的特點:

      1.“黨委領導下的校長負責制”是多元化治理主體的核心

      高校的治理是一個系統性的工程,牽涉到系統內政治、行政、學術等多方權力主體,在不同政治經濟體制下,治理主體的主導地位也有所不同,但政治和行政權力一直居于我國大學內部權力的核心地位,盡管在不同歷史階段,政治和行政權力的主導性有所交替。

      新中國成立以來,我國高等學校內部管理體制伴隨著政治體制和經濟體制改革不斷變遷,“先后實行了校務委員會制、校長負責制、黨委領導下的校務委員會負責制、黨委領導下的以校長為首的校務委員會負責制、黨的一元化領導的‘革命委員會’制、黨委領導下的校長分工負責制、校長負責制試點、黨委領導下的校長負責制。”

      我國大學內部管理體制歷次演變的核心問題主要是圍繞如何處理政治權力和行政權力的關系。《中華人民共和國高等教育法》明確規定:“高等學校的校長為高等學校的法定代表人。公辦高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制,并設校長辦公會、校務委員會、校學術委員會和教職工代表大會。”這與中國特有的國情有關,它決定了中國大學內部治理主體的變革,一直采取的是與西方發達國家大學誘致性治理結構變遷不同的道路,即政府實施和主導的自上而下的強制性制度改革。特別是我國一直強調黨對高等教育事業的領導,來自高等教育系統外部的政府部門主導的強制性制度變革,造成高等學校內部始終存在著黨政并顧的二元體制,存在著黨委和行政、書記和校長兩種權力主體之間的分配與平衡問題。而本應該發揮學術權力作用的領域卻被長期忽視和大大弱化。

      我國大學內部治理結構的變遷,除了受到來自政府外部強制性因素的主導作用外,同時也在自覺不自覺地遵循著大學治理的一個基本理念,即“用什么樣的制度才能保證大學的目標和理念的實現”。這是在外部強制非理性因素直接干預的背景下,大學內部謀求更為理性、科學、合理的自我建設、自我發展的自覺性的動力訴求。

      這是學校自發地倡導、組織和實施的一種漸進式的誘導性制度變遷。但不論外部還是內部的變遷動力,都是為了謀求“建立一種更加合理和科學的組織性框架及機制,能夠在‘沖突和多元利益’狀況下管理其一般事務”。正是基于這樣一種內外部變遷力量的長期影響,才形成了新中國成立以來“高等教育發展由‘管制’到‘管理’再到“治理的基本路向”。

      “黨委領導下的校長負責制”也發展為現在的政治、行政、學術等多元化治理主體的核心。

      2.治理機制由“計劃供給”逐步向“市場需求”轉換

      建國以后,為適應計劃經濟體制的需要,我國照搬蘇聯模式實行高度集中的計劃經濟管理體制,并將高等教育的運行完全納入計劃經濟。將私立高校調整到相應的公辦學校,高等學校全部改為公辦,國家統一管理、統一部署、統一規劃,集中各種力量培養國家急需人才。政府對學校采取“統、包、管”,學校一切按照政府部門的計劃、指令辦事,從“專業設置、課程體系、教材選用、經費投入,到招生計劃、畢業生分配、教師編制及其工資待遇等都是政府決定”。

      高等教育不分類型、不分層次,“均實行‘大一統’的管理和培養模式:統一專業設置,統一教學計劃,統一教學大綱,統一教材,統一教學管理。”1984年中共十二屆三中全會頒布《中共中央關于經濟體制改革的決定》,確立了新時期我國經濟體制的基本路向。 1985年中共中央、國務院頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》,決定對高校實行簡政放權,擴大學校辦學自主權。1992年鄧小平南巡發表重要講話和中共十四大順利召開,標志著我國深化改革和全面推進社會主義市場經濟建設進入了一個新的歷史階段,由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的深刻性變革,更是直接“逼迫”高等教育作出必要的體制與機制改革。

      1992年12月國家教委發布《關于加快改革和積極發展普通高等教育的意見》,1993年2月中共中央、國務院印發《中國教育改革與發展綱要》,高等教育管理體制改革全面推進。社會經濟體制的突破性進展和變革對高校原有體制和機制產生了強烈沖擊。最為明顯和集中的表現在于許多高校出現經濟生存危機以及與此直接相關的高水平師資隊伍大量流失的危機。為了獲得生存和更好的發展,許多高校不得不在“自謀生路”,尋找緩解危機新路的探索過程中,市場意識與變動意識開始覺醒和勃發。這是社會經濟體制的突破性進展對高校原有體制和機制產生強烈沖擊后,高校在觀念上從社會變革中學到的最重要的東西。學校開始走出“象牙之塔”“面向社會”,“它不僅意味著高校要適應社會,更要為社會發展服務、滿足社會需求,同時意味著高校要善于依靠社會,積極吸取社會對學校發展的有利因素,提高學校對社會發展的影響力和社會地位”,從而實現了高校治理機制由“計劃供給”向“市場需求”轉換,人、財、物等資源配置在一定范圍和限度內逐步實現市場調節,如學生高考志愿填報、上學交費、就業等。

      “學校為順應經濟發展而開展的體制和機制變革跨出了增強對社會適應能力、打破只依靠政府部門或者完全按原定框架運作模式的重要一步。高校也從社會的邊緣開始走向社會的中心。”

      高等教育辦學體制、管理體制、投資體制等方面進行的全方位的改革后,市場經濟的運行機制逐步引入高等教育,政府對高等教育領域多方位的減政放權取得明顯成效。但我們也必須清醒的認識到,由于中國高等教育一直實行的是國家投入、政府辦學,自上而下集權式的管理體制不可能馬上消失,而且在某些領域長期存在。因此,在市場經濟的今天,高校領導任命、經費投入、招生計劃安排、教師聘任與工資分配等方面,仍然較多沿用傳統計劃經濟的運行模式。中國高等教育的治理機制會在一定時期內出現“計劃”與“市場”并行的局面,但這并不會影響高等教育體制全面改革,相信隨著政治經濟體制改革的全面深化,高等教育內部治理和運行機制的改革也會更加深入和完善。

      3.科層化管理成為組織管理的基本范式

      科層制又稱理性官僚制或官僚制。它是德國政治經濟學家和社會學家“馬克思·韋伯于20世紀初提出的一種理想的組織形式和管理方式。

      它以實現組織效率化為最高原則,以合法的權力為組織運行的基礎”。這一組織制度強調中央層次上的行政和決策權力,強調內部分工,且每一成員的權力和責任都有明確規定;職位分等,下級接受上級指揮;組織內部有嚴格的規定、紀律、并毫無例外地普遍適用,并且呈現出等級制的權力矩陣關系。

      大學科層制的組織結構是一個有序的行政組織系統,有著較為復雜的層次結構和各種隸屬關系。它是“大學內部以科層制模式為基礎進行組織管理的體制,是大學政治、行政和學術等各種合法權力發揮作用的載體”。大學科層制管理模式的形成,一方面是在“大學組織機構復雜化、社會分工精細化的情形下,基于大學組織內部對管理‘效率’的追求和政府為實現對大學的有效控制而發生的”,是大學自我發展的內生需要。另一方面,又是基于新中國成立后長期集中統一的高等教育管理體制,是高度集中的政治體制和經濟管理體制在高等教育領域的綜合反映。大學管理結構設置和管理干部任命都是比照黨政機構的形勢,實行層層對上級負責,這實際上是政府通過科層制管理模式實現政治權力向大學內部合法延伸,從而實現其對大學內部“理所當然”的管制。

      目前,“科層化管理已經成為國內外大學組織管理的基本范式”,更是當前及今后較長時期內我國大學的基本管理模式,是“大學應對來自政府等外部力量的理性訴求,更是大學在自身規模不斷擴大,管理日趨復雜的現實狀況下,學校為了提高管理效率而向其他組織效仿、學習和借鑒的結果。”

      大學的科層化管理模式雖然在某種程度上導致了大學管理過于行政化或官本位,但卻從根本上解決了大學中縱向的權力線、管理幅度和上下層交流的問題。

      二、大學內部治理結構的主要問題

      說起大學,人們往往專注于學術自由和探究真理的意義,而經常忽略任何大學精神必須依托于一定的制度基礎才能發揮其實際影響力這個簡單的事實。解決大學中的各種問題,需要通過合理的制度建設,恢復大學的組織特性,建立科學合理的治理結構,使其按照教育教學規律和人才成長規律辦學。組織理論認為,組織與制度是共生的,沒有相應的制度,組織是不復存在的。反觀我國,過分依附于國家政治經濟體制的大學治理結構,不僅變遷方式受制于外部強制力因素影響,其弊端亦十分明顯,即已不能有效適應當前大學的發展,不利于釋放大學的本質功能,激發大學的創造力和科學精神。

      1.大學內部治理結構變遷的動力過于依賴外部強制性因素

      大學治理結構的變遷主要有兩種方式:“一種是由個人或群體在響應獲利機會時,自發地倡導、組織和實施誘致性的制度變遷;另一種是由政府命令、法令以及各項政策導入所推動的強制性的制度變遷。”

      新中國成立后,我國一直對高等教育實行高度集中的宏觀管理體制,決定了“影響和制約高等學校內部管理體制變動的主要因素是來自于外在的政治體制和行政體制以及不同時期有關政策的變化。也就是說,高等學校內部管理體制在何時變化、發生什么變化以及如何變化,并不是由高等學校自身需要自發或主動開展的行為,而是由教育行政部門根據不同時期的政治形勢和政治需要決定的。”

      由于實行的是國家投資辦學,政府對大學的管理習慣于用傳統計劃經濟思維模式,把自己定位為“運動員”而不是“教練員”,“不僅從宏觀政策層面指導大學發展,更是直接干涉到大學內部的具體事務,對于大學內部治理結構變遷需求不是主動引導,而是根據國家特定歷史階段的政治需求,強制性推動。”

      從大學自身來看,在傳統的計劃經濟運行體制下,作為社會組織的大學不得不完全依附于政府部門,幾乎所有辦學資源均受制于政府,大學沒有、也很難形成自己的價值需求,從而決定了大學不可能主動地采取某種措施來尋求這種需求的實現,“這從根本上決定了這些微觀主體不能成為誘致大學治理結構變遷的推動力量之一”。

      不可否認,強制性制度變遷方式在當年特定的政治經濟文化背景下,以較低成本為大學治理結構的建立的確發揮了重要的作用。但是隨著國家政治經濟體制改革不斷推進,強制性制度變遷已無法適應新時期高等教育發展形勢,與大學治理應有的治理理念和目標存在根本性沖突,大學治理開始走向無效率困境。由于這種治理結構是政府通過行政力量強制推動實現的,高等院校處于被動和服從狀態,缺乏相應的主動性和積極性。此外,“這種治理結構沒有遵循大學自身發展的規律,也不是在市場化的環境中逐漸發展的,因而這樣的大學治理結構必然缺乏創新性。”

      2.大學內部相關權力關系未能有效配置,造成相互沖突和失衡

      目前,我國高校內部治理結構中的權力主要有黨委、行政和學術權力等,而在某些特定環境,黨委和行政又是作為統一的行政權力出現的。在大學內部治理制度上,因《高等教育法》等法律法規對大學內部治理相關權力主體職責界定模糊,直接造成相關權力失衡和沖突。首先,“黨委領導和校長負責之間無嚴格界定和明顯界限,職責和權力劃分不清晰”,在大學的實際組織管理和運行中,以黨代政、爭權越權、推諉責任的現象時有發生。“校長作為大學的法定代表人對大學管理與發展的效果承擔第一責任,但大學所有重大事項的最終決策權卻歸屬于黨委,導致權責不對等和校長無法負責的后果。”其次,黨委和行政管理之間的關系沒有完全理順,“存在雙子科層組織系統,現實中常發生黨委包辦行政,或行政不聽從黨委的意見,甚至黨委、行政各行其是”,黨委常委會和校務會常常聯合議事、重疊議事也是時有發生。第三,行政權力與學術權力各自權責分工不明確,權力制衡機制不到位,直接造成大學組織官僚化和行政本位凸顯,導致行政權力高于學術權力。雖然大學內部也建立了學術委員會、教學工作指導委員會等學術機構,但由于很多官員是以學術身份介入學術組織,以自身行政權力左右學術決策,使得學術組織大多成為一種咨詢機構。“行政權力在治理結構中占主導地位,學術力量缺少與行政力量抗衡的權力與資本,因此,基本上是被行政力量所主宰。”“伴隨著行政在大學治理中占據中心位置,學術開始逐漸地被推向大學治理的邊緣。”

      學術被邊緣化以后,大學應有的批判精神被大大弱化。

      3.缺乏科學有效的內部治理的制度支持

      不同的大學可以有不同的治理結構,但不論何種治理結構都必須建立科學有效的制度以保證大學的目標和理念的實現。除了《教育法》和《高等教育法》等法律法規性的大學內部治理的制度,大學章程是實現大學治理目標和理念最為重要的制度支持。多年來,我國大多數公辦高校都沒有建立自己的大學章程,“即使已經頒布大學章程的,也還不同程度地存在內容不科學、制定程序不合法、沒有得到很好實施等問題。”

      這與我國教育行政部門、立法機構對大學章程重要性的認識不到位,沒有把大學章程建設作為大學治理一項重要的制度建設對待有極為重要的關系。這也與我國《教育法》和《高等教育法》所規定的,“大學章程是衡量一所大學設立、依法辦學、依法管理的必備條件相去甚遠”;另一方面,大學本身對章程建設的重要性認識不到位,并未將大學章程建設放在關乎學校發展至關重要的位置,無論是大學的舉辦者還是大學的管理者都沒有充分認識到大學章程對學校辦學和長遠發展的歷史意義,缺乏制定大學章程的強烈愿望和明確動機。“大學章程作為大學精神的集中體現和大學行為的總規范,實際上是法的治理模式、法的精神和法律條規在一所大學的進一步延伸和具體化、個性化。高等學校章程的缺失,不僅使得我國高等學校法人制度不完善,也使得《教育法》和《高等教育法》賦予大學的辦學自主權無法真正有效落實。”

      三、大學內部治理問題的矯治策略

      《高等教育法》第十一條明確規定:“高等學校應當面向社會,依法自主辦學,實行民主管理。”《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020)》也要求“以轉變政府職能和簡政放權為重點,深化教育管理體制改革”“形成政事分開、權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制”。《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發〔2010〕48號)強調“推動建立健全大學章程,完善高等學校內部治理結構”,并在北京大學等26所部屬高校進行改革試點。貫徹落實《高等教育法》和《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020)》的相關規定并將其轉化為高校內部治理真實的體制與機制且符合現代大學辦學功能的需要,不僅是為了矯治我國大學內部治理結構現有的問題,更是當前和今后一個較長時期高等教育體制與機制改革的一項十分迫切和特別重要的任務。

      1.確立符合現代大學辦學功能的治理理念

      大學自治和學術自由一直是西方大學治理理念中核心的價值取向,而我國大學一直強調和習慣于用行政思維管理高校、代替學術管理。隨著中國社會的深刻變革,自20世紀90年代以來開展的高校內部改革,中國高校內部的體制和機制的原有模式已被突破,并不斷發展和調整。高校從社會的邊緣走向社會的中心,大學肩負著人才培養、科學研究、社會服務和文化傳承等不可推卸的責任與使命。新的體制和機制,為高等教育深層次改革獲得越來越多的發展空間和基礎條件。這些為高等教育內部的各項改革,提供了堅實的心理承受力基礎。通過不斷的探索和反思,人們的認識也在趨向深化和科學化,符合現代大學辦學功能的民主管理、校長治校和教授治學等治理理念,已經逐步被大學管理者和廣大教職員工所認識、熟知、接受和推行,并成為今后我國大學內部治理結構改革一種必然趨勢。

      2.加強并完善大學治理結構的制度建設

      大學治理結構的制度建設包括政府層面的法律法規和大學內部的章程兩個方面,而我國大學治理的制度建設并不健全。如,《高教法》等規定高校實行“黨委領導下的校長負責制”,但《教育法》規定“學校的教學及其它行政管理,由校長負責”。這里所說的學校雖然并沒有明確單指高等學校,但同樣也沒有把高等學校排除在外。這說明高校內部管理體制尚存在某些“懸而未決”的地方,甚至有些地方出現沖突和矛盾。

      迫切需要現代大學制度建設應在國家的法律層面進行統一的宏觀設計,將這一沖突或矛盾規避。

      而隨著高校辦學自主權的進一步擴大和落實,大學治理的內部根本性制度———大學章程的建設已經成為大學發展的一種必然選擇。作為大學法人的憲章,大學章程是大學治理結構建構的基礎,是大學的“根本大法”,其核心就是大學的基本問題和重大事項作出明確的規定。制定大學章程不僅為大學法人依法自主辦學提供堅實的制度保障,使大學擺脫來自外部和內部的行政化過多干擾,是真正實現依章辦校、以章治校,對于完善我國大學的治理結構和動作機制,促進現代大學制度建設具有極為重要的作用。

      3.科學構建治理主客體權責劃分的制約機制

      大學治理目標的實現,需要政治、行政和學術等不同的權利主體相互協作、相互支持,又相互制約并形成統一合力。傳統的大學管理模式之所以容易產生政治和行政權力膨脹、學術權力以及民主權力的缺乏,一個很重要的因素就是沒有形成有效的權力邊界和利益制衡機制的嚴重缺失。因此,明確治理主客體權責劃分,讓權力之間、職能之間、機構之間相互牽制,相互監督,是構建科學合理的大學治理結構的重要原則。通過制度建設,進一步明細和具體劃分政治、行政、學術等各自的職責、分工,科學構建校級領導層、中層職能部門、院系機構和基層組織機構的權力體系,以保證治理過程有效運行。針對我國大學治理結構的特點進一步突出學術權力,將行政權力和學術權力有機地結合起來,從制度和程序上約束行政權力取代學術權力,或用行政權力運行的機制取代學術權力的運行機制。通過建立校務委員會、教職工代表大會、學術委員會等監督機構,強化監管力度,完善決策程序,建立科學民主的決策機制等措施是有效解決目前國內大學治理主客體權力沖突和失衡的關鍵。

      高等教育改革是一項復雜而艱巨系統工程,涉及體制機制、思想觀念、校內校外等諸多方面。而大學內部治理結構的變革,更是與長期以來的國家行政管理體制改革、當前的社會管理創新緊密聯系在一起。在當前大力推進高等教育體制改革時代背景下,我國高校在現代大學制度改革中正面臨著由過去單一來自外界強制的行政權力主導逐漸轉變為遵循大學內在邏輯,實現真正依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的多元治理結構。尋找能夠適應大學這個事物本身存在和發展的基本規律,并構建與之相適應的基本治理結構,是大學內部治理改革的趨勢,是保證大學目標和理念的最大化實現,是建立最優治理結構的唯一標準。

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