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    民國我國教育督導主要內容探究

    時間:2019-03-23 來源:長白學刊 作者:聶宏凱,賈小壯 本文字數:8562字

      摘    要: 民國時期中國教育在晚清“官督”視導制度的基礎上, 經過借鑒、吸收與改進, 逐步形成了“官督”與“自查”相結合的二元并行制度, 這也標志著近代中國視導制度的成熟。在制度運行過程中, 問題重重, 集中表現在工作重復, 分區不分工;人少事多, 督導不充分;督學自身能力差, 督導方式不合理等方面。在社會輿論的推動下, 教育相關部門也針對上述問題做出了相應調整, 對我國近代教育的發展具有一定的作用與影響, 但整體來看, 督導效果并不十分理想, 即便如此, 其經驗和教訓今天看來仍有借鑒意義。

      關鍵詞: 民國時期; 視導制度; 督導方式; 督學;

      Abstract: The dual parallel system of “official supervision” and “self-examination” gradually formed after learning, absorbing and improving the “official supervision” system in the late Qing dynasty, which also marked the maturity of the modern Chinese supervision system during the republic of China. There were many problems in the process of the system operation, including problems in repetitive work and division of labor; insufficient supervision because of less people and more work, the ability of supervisors was poor, supervision mode was unreasonable and so on. Under the promotion of public opinion, relevant education departments also made corresponding adjustments to the above problems, which played a certain role and influence on the development of education in modern China. However, the effect of supervision was not very good in an overall view. Even so, its experience and lessons still had referential significance.

      Keyword: The Period of Republic of China; Educational Supervision System; The Way of Supervision; Educational Supervisor;

      教育督導的意義為“視察與輔導是也”[1]106, 其在民國時期的實踐, 對中國各級教育的發展具有較大作用, 是研究中國近代教育史的重要視角。在當今學術界, 對該問題雖有一定程度的關注, 但大都局部性較強, 或從視導制度角度進行探討, 或探討河南、山西等地方的督導實踐1, 鮮有制度與實踐相結合的整體性論述, 本文試圖從該角度對民國時期中國的教育督導進行探析。在占有大量檔案、報刊等一手史料的基礎上, 運用歷史學、教育學以及社會學等多學科交叉的研究方法, 一方面闡釋該時期教育督導實踐的問題與調整、成功與失敗, 以展現民國時期教育督導的整體面貌, 并分析其原因, 進一步作出客觀評價;另一方面, 作為教育史的重要組成部分, 可從側面反映出民國社會變遷, 以史為鑒, 為當今的教育督導提供歷史參考。

      一、民國時期“官督”與“自查”相結合的視導制度形成

      晚清, 為適應教育改革的推進, 在借鑒國外教育督導經驗的基礎上, 中國“官督”視導制度已具雛形。民國時期, 在沿用晚清“官督”視導制度的同時, 結合當時教育的實際狀況, 在該制度中加入了“自查”的成分, 進而形成了“官督”與“自查”相結合的視導制度。

      (一) 晚清“官督”視導制度已具雛形

      晚清, “廢科舉、興學堂”運動為主要內容的教育改革逐步興起, 為了保證改革的順利推進, 清政府借鑒日本的相關經驗, 在全國范圍內建立起了從中央到地方的“官督”視導制度。

    民國我國教育督導主要內容探究

      其一, 就中央而言, 光緒三十二年 (1906) 清廷頒布《學部官制職守清單》, 規定設視學官12人以內, 官職為正五品視郎中, “專任巡視京外學務”[2]7, 其雖為“中國有視導人員之嚆矢”[3]53, 計劃性也較強, 但由于政治因素的影響, 并未真正實行。宣統元年 (1909) 在上一文件的基礎上, 又頒布《視學官章程》, 分全國為12學區, 每區按年派遣視學員一二人進行京外視察, 中央教育視導制度方正式建立, 但其章程精神并未完全履行。

      其二, 就地方而言, 地方教育視導制度亦始于光緒三十二年 (1906) , 學部向清廷奏陳《各省學務官制折》, 建議“提學使以下設省視學六人”, 并“承提學使之命令, 巡視各府、廳、州、縣學務”[4]155;同時, 各廳、州、縣“于勸學所設縣視學一人”[2]7, 且“兼充學務總董”[5]282, 規定他們必須常駐各廳、州、縣城, 并“以時巡察各鄉村市鎮學堂, 直到勸誘, 力求進步”[6]45。省視學人選“由提學使詳請督撫札派”, 要求“曾習師范教育或出洋游學, 并曾充當學堂管理員或教員”, 同時“積有勞績者”[3]53充任;縣視學人選“由提學使札派充任”, 具體說來, 必須“選本籍紳衿年三十以外, 品行端方, 曾經出洋游歷或曾習師范者”[5]282, 這樣的選任條件在當時的教育環境下不可謂不高, 一定程度上保證了視導的效果。

      總體而言, 晚清政府初步建立了三級“官督”視導制度, 視學官、省視學及縣視學雖“位置有大小, 權限有廣狹”, 而且諸多章程之規定并未真正落實, 或執行效果時常不盡如人意, 但都是為了“巡視學務”, 力求“教育之發達”[4]155, 156, 并起到了一定的教育督導作用, 也為民國時期更為完善的視導制度建立奠定了基礎, 從這個意義上講是值得肯定的。

      (二) 民國時期對晚清視導制度的延續與改進

      民國肇興, 學部改為教育部, 但視導制度“仍沿清末舊制”[2]7。隨著教育改革的進一步推進, 特別是新學制在全國范圍內的逐步推廣, 晚清“官督”視導制度已不能適應新教育形式的發展, 民國教育部自1913年開始調整視導制度, 以期承擔起“統轄全國學務之責”[7]109。

      其一, 就中央而言, 1913年教育部即頒布《視學規程 (十七條) 》, 仍采取分區視察的辦法, 分全國為8個視學區域, 每區派視學2人, 定期或臨時視察各該管區域。為進一步明確視學的責任義務、辦事方式等直接影響視察效果之因素, 又于同年公布《視學處務細則 (十九條) 》《視學各部辦事規程 (十二條) 》, 至此中央一級的視學規章“乃大體具備”[2]7。

      隨著新式教育的逐步推進, 1928年依照教育部組織法第二十、二十二條之規定, 結合當時的實際情況, 對部級視導制度又作出調整, 首先是名稱由“視學”改為“督學”, 蘊含監督、督促之意, 反映了民國政府加緊在全國范圍內推行新式教育的迫切愿望;其次是取消分區視導的方式, 改為在全國范圍內設中央督學4-6人, 以“視察及指導全國教育事宜”, 同時酌派部員“協同辦理”[1]106, 權力較之前相對集中, 以便于達到“凡各省教育行政, 皆應隨時周知, 以期有所施設”[7]109的效果。

      其二, 就地方而言, 地方教育視導情形一度陷入混亂, 各省教育行政機關“制度迭變, 或設教育科, 或設教育司”, 各縣“設勸學所, 或設第三科, 或設教育公所, 或設學務委員”, 而且各級視學“設置與否、人員多少, 亦各不相同”[2]7, 甚至在1914年中央頒布的各省區官制中, 并未涉及省視學一職。而欲全面推行新式教育, 可謂困難重重, 所面臨的境況是“地方情形遠近不一”, 而且大量存在“風氣否塞之地”“士習浮囂之區”, 急需“極力勸導, 以徐俟其開通”, 同時“嚴定范圍, 以漸防其流弊”[7]109。可見, 派員視察“實不容緩”, 唯有如此, 才能“因時制宜, 徐圖整頓”[7]109。

      各省巡按使當然深知此種情形, 相繼電詢裁留辦法, 教育部作出“仍留省視學”的決定, 并“設置道、縣視學, 每道至少二人, 每縣至少一人”[2]7, 但在實際運行中, 由于道視學“事權不清, 視察常生障礙”[2]7, 而加以裁撤。1917年頒布《省視學規程》《縣視學規程》, 規定省視學定4-6人, 縣視學1-3人, 具體數目“以各省縣之等級而定”[2]7, 標志著地方省縣視導制度初步成立。

      在之后十余年的運行中, 此種視導制度在各省“至為分歧”, 所謂“各省縣辦法、名稱及數額, 均不能一致”[2]7。于是, 1929年教育部頒布《省市督學規程》, 進一步明確地方各級督學的設置與權限, 即各省教育廳設督學4-8人, 各市教育局設督學2-4人, “承主管長官之命, 視察及指導各該管區域內教育事業”[1]106;各縣教育局設督學1-2人, “負全縣視察及指導教育事宜之責”[1]106;各縣教育局每學區設教育委員1人, “秉承教育局長, 辦理本學區內教育事宜”[1]106。至此, 地方教育視導制度方正式確立, 一直延續至中華人民共和國成立。

      另外, 民國教育部門也要求被視導者自查, 作為視導制度的重要組成部分, 要求各縣各學區“應試辦中心小學, 以每學區設立一所為原則, 中心小學除普通小學所有職責外, 并有各項協助推進本區教育事宜”, 各地方教育廳“于各師范區師范學校附屬小學內, 設初等教育指導員二人至三人, 指導各該區域之初等教育”[1]106。同時, 認為教育局長或教育廳長“均當抽出一部分時間, 去視察各處的教育及予以相當的指導, 他們的行政事務, 固甚繁雜, 欲求有精密的視察和有系統的指導, 固甚困難, 但規定全盤視導的計劃及聯絡督學或視導員的工作, 乃是必要的”[8]23。各校校長“亦有視導的責任”, 認為校長的重要職務之一就是“督促、鼓勵及指導教師, 使其在職務中得有繼續的進步”, 而且該項工作“應占校長全部辦事時間百分之四十”[8]23。對于教師本身來講, 也要求“如他人來視導一樣, 時常審查自己的教學成績, 以為改進的根據”, 并“繼續接受訓練及努力研究”, 力謀“學識與技能的增進”[8]23。

      總之, 從中央到地方教育視導制度的確立, 標志著民國時期“官督”視導制度的形成。“自查”成分的加入, 使得由晚清的“官督”單行視導, 轉而成為“官督”與“自查”相結合的雙線并行, 可以說民國時期的視導網絡更加嚴密化, 有利于視察與輔導功能的充分發揮, 一方面“考查其已成事業, 診斷其成敗原因, 而為輔導之根據”;另一方面“輔佐其力有不逮, 指導其事所未知, 而增進教育之效能”[1]106。

      二、民國時期視導制度踐行中的教育督導及問題

      民國時期形成了“官督”與“自查”相結合的視導制度, 其中, 中央及省府“所頒規程”以及各縣“自制之辦事細則”, 可謂“差足備用”[9]45, 但實際的視導踐行“效能之未見顯著”[1]107, 甚至“考其成效, 多不足觀”[9]45。究其原因, 有制度本身的弊病, 亦有督導踐行人員的問題。

      (一) 工作重復, 分區不分工

      民國時期的視導制度, 從“官督”的角度講, 設有部、省、縣三級督學, 雖其職權范圍“有大小之不同”, 但“工作都近相似”, 比如教育委員在相關法令規定中“固異于督學”, 而其實際工作“又非近似于督學而何”[1]106, 107, 上級督學可在下級督學職權范圍內任意巡視, 當然一定程度上可監督下級督學之工作, “固足以緊張其服務精神”, 但更多的是造成工作的重復, 如部督學而視察縣區小學“則所異于省督學、縣督學、教育委員會者幾希”, 以此類推, 工作重復程度顯而易見, 直接后果就是督導效率低下, 所謂“于整個事業, 究有若干效率, 則不能無疑”[1]106, 107。從民國時期的督導報告可以看出, 對于同一機關或學校的督導, 上級督學的督導報告往往與下級的有諸多相互抵牾之處, 使得機關或學校之工作人員不知應采取何種改進措施, 而最終不了了之, 督導效果當然不盡如人意。

      同時, 督學分區督導, 各區各項相關教育事宜, 諸如行政、設施、教學、管理、學生成績考核以及擴充事業, 均由一人去負責, 且“無一不加以視導”, 時人認為這是當時督導制度“最大的缺點”[10]149。畢竟督學不是萬能的, “安能無事不做及無事不成”[8]20, 在個人能力有限的情況下, 不可能在各個方面都有正確的批評和有效的指導。這樣就會出現憑借督學的特殊身份進行瞎指揮的現象, 不僅不能發現并解決問題, 反而違背了“真誠指導, 公平糾正”的原則, 原有的教育秩序被打破, 起不到督導作用。

      (二) 人少事多, 督導不充分

      部、省督學“轄境過大”, 而且分赴各處視察的時間太短, 次數太少, 其督導“自難求其普遍”[1]107, 其結果即是各項工作“僅能視察其大概”[8]20, 更不用說詳細指導了, 因此其督導效能“未見顯著”[1]107實由“視導之范圍太大, 不能專一之所致”[10]150。初等教育指導員“每學期指導五六縣”, 只能“短促停留”, “速來速去, 宛如秋燕”[11]174, 即使如此, 所能指導之學校也“為數有限”[1]107。縣督學轄境雖相對較小, 但每縣僅設督學一二人, 面對“一縣有二三百校”[1]107的實際狀況, 即使其“終日赴鄉巡視”[12]100, 也不過“每學期周歷各教育機關一次”[1]107, 必然會造成“視察未到, 指導未周”[12]100的結果, 因此“僅雇用少數視導人員……則不過伴食而已”[13]97, 負責視察河南的教育部督學戴夏、周邦道就在視察報告中指出:“縣督學人數過少, 視察未能普遍, 是當前存在的問題。”[14]34

      在督學人數少、督導對象多的情況, 一機關或學校被督導次數之多寡“恒以交通便利與否為轉移”, 交通便利者“縣督學、教育委員、初教指導員莫不先后視導”, 甚至“更得省督學之蒞臨”, 而窮鄉僻壤“固不能求省督學之必至”, 教委“亦僅一二至耳”[1]107。這必然導致教育事業的畸形發展, 人才、經濟事業“集中都市”, 偏僻農村“無人顧問”, 對全民教育推廣的影響“當屬至巨”[1]107。

      (三) 督學自身能力及督導方式存在問題

      督學的聘任資質雖在相關法令中有規定, 但在實際委聘過程中, 教育行政當局“往往為安插人員起見, 鮮肯特為改進教學著想”, 所聘督學大多沒有專門的學識及教學經驗, 如河南省的實際狀況就是“縣視學之學識與能力多屬淺薄”[15]154, 其他省份也都大體相類, 于是時人發出了“我國現有的督學能負起這種責任者究有幾人”[8]20的疑問, 依靠他們去指導地方教育并取得良好結果, 是十分困難的。因此當時的教育專家把過去之督導“不見良好成績”歸因于負視導責任者“缺乏專門之訓練與經驗”[10]150。

      督學督導教育機關本應“鐵面銅頭, 一秉大公, 毫無顧忌”, 但實際“情面之羈縛, 戚友之包圍, 環境之支配, 在在影響視導人員之工作進行”[10]148, 使得他們的督導方式“不是警察式、間諜式, 便像親友賓朋”[11]174。警察間諜式的督導, 督學大都以官吏自居, 或“具門閥之見”, 或“存好惡之嫌”[10]148, 督導過程中“黨派紛爭無地無之, 入主出奴事所必見”[10]149的現象相當嚴重, 他們不是威風凜凜, 盛氣凌人, 便是陰險叵測, 冷嘲熱諷, 甚至有的督學專事吹毛求疵, 這樣往往使被督導者不敢觸碰實際問題, 只是曲意逢迎, 其結果就是督學只能得到一些浮光掠影的記載以供報告;親友賓朋式的督導, 督學對地方教育人員或為朋友, 或為親戚, 酒肉酬酢之中彼此作無謂之恭維, 督導之地轉而成為應酬之所, 在此種情況下“又焉能逃上述種種而直言之”[10]149。有的督學長期固定在某地區視察, 就會“因熟悉過甚, 遂致瞻徇情面, 所作視察報告, 未能代表真相者, 在所不免”[16]369, 這樣的督導僅能達到“卸責而已”[17]6的效果。

      另外, 民國時期教育督導效果不佳, 還與被督導者有關。有的被視導機關或學校對于督學提出的意見和改進措施, 往往“藉詞推諉, 不切實遵辦”, 即使督學切中弊病, 也“殊難發揮視導之效率”[18]115。特別是在被督導過程中受到懲處的教育機關、學校或人員, 更是如此, 甚至有的遷怒于督導人員, 捏造事實或浮言, 而“意圖誣陷或阻撓”[18]115, 督導效果自然會大打折扣。

      三、民國時期對教育督導存在問題的調整

      上述教育督導方面的弊病, 引起了社會輿論的廣泛關注, 時人特別是教育從業者紛紛通過發表文章等方式, 闡釋自己的認識與觀點, 對政府制定相關調整與改進政策起到了資鑒作用。據此, 教育相關部門也在消除弊病方面做出了較大努力, 一定程度上保證了教育督導的順利推行。

      其一, 實行分工督導。針對分區不分工督導方式大大影響督導實效的弊病, 社會各界形成了“非實行分工視導不可”[10]150的統一意見, 并建議做到徹底分工, 即教育督導要“分工、分科、分級、分階段、分期、分區”[11]174進行, 只有如此, 才能“免除偏狹之見解, 以取得相當聯絡, 求各科之平均進展”[10]150, 也才“可得視導之實效”[11]174。教育相關部門及時作出調整, 并制定了具體改進措施, 規定學校行政“概由學校行政專家負責視導”, 社會教育“由社會教育專家視導”, 各科教學“即由精于各種教學者視導, 或分學科由各視導員分別視導”[10]150。同時要求各級督學在“開誠布公, 切實指導, 共同研究”的原則下, 事前多做準備, 并“確定方針與目標, 公布視導計劃, 檢驗標準”[11]174。

      其二, 提高督學之遴選標準, 加強已選督學之培訓。督學是教育督導制度的實際踐行者, 因此欲求督導效率之增加“必賴人選之適當”[1]107。換句話說, 民國時期督導效能“多不足觀”, 主要是由于“人力有未盡也”[9]45。因此, 在教育督導制度“差足備用”的情況下, 必須重視督學的遴選與培養, 所謂“徒法不能以自行, 又曰有治人, 無治法, 主持得人, 自能立法, 主持非人, 雖有良法美意, 徒為具文”[9]45, 制度執行者與制度本身的關系顯而易見。

      在督學遴選時“必須審慎”[11]174, 把規章制度與人才品性結合在一起進行考察, 才能得到合格的視導人員, 若“徒重法定資格, 而忽視其才能品性”, 那么“欲視導收良好成績, 不可得也”[9]45。當然, 督導人員必須“視而且導, 方足完成其使命”[1]106, 這也對其本身素質提出了更高的要求。同時, 也要注重已選督學的培養, 因為才能品性諸端“得諸天賦者少, 得諸磨煉者多”, 要做一個標準的督導人員, 必須“努力修養”“果能振奮精神, 勤加研究”[9]45。在督導實踐中, 要具有“熱誠之態度, 公平之觀念”, “不可作偵探式之視察, 不可作官僚式之指導”[10]149。

      于是, 教育部制定了督導人員標準, 即“要有純正高尚的人格, 強健活潑的體魄, 豐富的學識, 清新的思想, 忠誠的心性, 毋偏私, 毋黨同, 毋過遜, 毋過刻, 能改變教師之精神與興味, 鼓勵教師之熱忱與毅力, 明了教育原理與方法, 熟悉教育法令, 了解教育思潮”[11]174, 地方各級教育部門可根據自身實際情況, 酌情制定標準。各省紛紛執行, 如河南省教育廳專門成立了全省縣視學講習所, 并制定《河南全省縣視學講習所簡章》, 規定:“講習期滿試驗及格后, 由教育廳依次按縣分別委任”, “凡未經此次講習及格之各員, 除由廳署認可或別有規定外, 嗣后均不得充任縣視學”[19]104, 105。其他各省亦有類似之舉。

      在已選督學的培養方面, 除了要求他們自身加強修為外, 適時進行培訓和再次考核, 不合格者剝奪其督學之職, 如在河南省強調縣視學“負有全縣教育督促及指導之責任, 不特辦事當有精神, 更須于教育素有研究方可居領導地位”, 應“由廳嚴加考試, 擇優選派, 以免除情面及勢力之紛爭”[15]154。有的省份甚至組織督學到國外學習考察, 以增強其督導能力, 如遼寧省組織參觀團游歷日本、歐美等國家的主要城市, 學習督導經驗。[20]37

      結語

      民國時期, 教育督導得到中國教育部門的足夠重視, 視導制度隨著時代變化而逐步演進, “官督”與“自查”的二元并行路徑, 較晚清的“官督”單行制已有相當大的進步;督導方式、督學甄選也能適時調整, 其間, 社會輿論的推動作用不可忽視, 一定程度上也反映了時人對新式教育的關注與向往。

      民國時期教育督導中的“督”即視察, 是指“對于教育事業作精密的觀察, 藉以明了實施的狀況和程度”;“導”即指導, 是指“根據視察的結果, 加以嚴密的考量, 詳確的判斷, 給被視導者以積極的同情的領導和輔助”[17]4, 由于“視察為指導而發, 指導因視察而生”, 二者“互相關系互為因果”, 因此“督”和“導”兩者不能有所偏廢。民國時期, 在“督”和“導”的“平流并進, 相輔而行”[17]5的共同作用下, 教育督導為我國近代教育的發展做出了一定的貢獻, 主要體現在兩個方面:

      一是有利于改善教師隊伍。由于民國教師隊伍的學問與經驗“至為不齊”, 有的學驗豐富, 并肯努力研究;有的墨守舊法, 一成不變;有的初出茅廬, 毫無實際經驗;有的未受適當訓練而學驗“亦不甚優良”[17]5。民國教育督導制度的實行, 使得各級學校的教師適時得到他們的督促與指導, 對于學驗豐富的教師“較前更加豐富”, 避免了其“不能自知其優良之處, 而為惰性所囿而習于故常”[17]5;平庸或低劣的教師“亦能漸漸改善”, 以防“因乏人加以糾正或指導, 自亦每況愈下”[17]5。

      二是有利于改善教育質量。民國時期的教育督導可以說涉及到教育的各個層級, 即“不論大學、中學、小學及社會教育”[17]5;而且涉及到教育的各個領域, 包括行政設施、教學、教材、訓育等諸多方面。通過督導人員的監督與指導, 可以發現各級教育的缺陷, 并督促其及時加以改進, 這必然會改善教育質量, 進而“有裨益于社會國家”[17]5。

      但縱觀整個民國時期, 中國的教育督導并不十分成功, 在該時期的相關文獻中, 總是能看到“效能未見顯著”、督導“不見良好成績”等字眼, 當然, 造成此種情況除督導體系本身的問題外, 轉型期社會環境的復雜、外國侵略勢力的影響也是其重要原因, 因此, 對民國時期教育督導進行探析, 有利于從不同角度審視中國教育的近代化, 抑或是社會的變遷。

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      [20] 安東縣志·卷三·政治志[M].關定保, 等, 修.于云峰, 等, 纂.1931 (鉛印本) .

      注釋:

      1 參見:汪婉.晚清直隸的查學和視學制度---兼與日本比較[J].近代史研究, 2010 (4) ;李青風.近代山西教育督導制度正規化的歷史進程[J].教育理論與實踐, 2018 (11) ;楊光輝.近代河南教育督導制度演變與效能評述[J].河南大學學報, 2015 (2) 。

      聶宏凱,賈小壯.民國時期中國教育督導制度探析[J].長白學刊,2019(02):139-144.
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