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    對主要社會主義國家的治理述評

    時間:2015-04-16 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:6437字
    摘要

      當今世界,治理問題已成為重大理論與現實問題。社會主義國家作為先進的社會形態誕生伊始,就在世界上形成了與資本主義涇渭分明的國家治理體系,伴隨著中國的崛起,其治理策略正在日益受到學術界的關注。為此,梳理對主要社會主義國家的治理述評,可以為我們打開觀察社會主義國家治理的全球性視野,探索社會主義國家走向善治的規律和路徑。

      一、中、蘇、俄國家治理的實踐、特征、績效

      (一) 中、 蘇社會主義國家的治理實踐

      二十世紀初期,十月革命的勝利和中華人民共和國的成立,宣告了舊的政治制度變遷的終結和一個新時代的開始。社會主義國家作為先進的社會形態誕生伊始,就在世界上形成了與資本主義涇渭分明的國家治理制度和模式———社會主義制度和全能型國家治理模式。這種模式在二十世紀取得了輝煌的成就,在短短幾十年完成“趕超”任務,建立了相對完善的政治、經濟、國防等國家的現代化體系,走過了西方上百年的工業化發展歷程。但與此同時,這種模式也遇到發展瓶頸:如政治、經濟權力的過度集中,體制過于僵化,束縛了經濟社會的發展。隨著科技革命的深化,中蘇兩國在二十世紀八九十年代處于政治、經濟、社會結構,乃至于干群關系、生活方式、思想文化等方面的巨大變遷之中,兩國均以“經濟工作”的改革作為起點,進行了治理方式的調整,但引發了不同的結果。

      (二) 中國社會主義改革與蘇、 俄政治轉軌及其績效

      從二十世紀七八十年代到二十世紀末期,中國堅持無產階級政黨的領導、人民當家作主、依法治國的方針,開啟了以市場化為先導,實行“放權讓利”等方面的改革,以利益杠桿調節社會結構,使國家治理朝著制度化、市場化、民主化的方向邁進。中國的國家治理政策以 1994 年為界分為兩個不同階段。改革開放初期,由于社會主義政治市場經濟體制的初步確立,政府從計劃經濟時代的全能政府向一個服務于市場的有限政府轉移,市場開始在整個資源配置中發揮基礎性作用,開始實現由計劃經濟體制向市場經濟體制的過渡。

      1994 年以前,中國推行“放權讓利”導向的改革,對中央和地方關系進行了結構性調整,各級政府的經濟管理職能逐步轉變為對市場經濟活動進行宏觀調控,使地方政府具備了更多的地方自主性和分權性因素。但分權改革由于地方強烈的發展意愿和地方自主性權力導致中央權威弱化,為在放權中爭取更多的優惠,地方行政組織不僅與中央“討價還價”,還與其他政府“相互攀比”,甚至采用“上有政策,下游對策”的“變通”做法,使中央權威弱化,政策體系協調難成為突出問題。1994 年之后,中央對“放權讓利”為導向的改革進行了調整。以分稅制改革為起點,在保留原有的“條塊結合”體制基礎上更加強調縱向管理和國家自上而下監管權的建設。分稅制改革大大提升了財政收入在國內生產總值中的比例,與中央財政在國家總財政中的比例,提升中央宏觀調控能力。

      進入二十一世紀,中國的崛起成為最重大的事件。從“中國模式”到“北京共識”,以及中國在2008 年全球性金融危機時的表現,中國的發展已經對包括西方國家在內的全世界產生了全方位的影響。

      36 年以來中國發展模式的突出表現,震驚了西方主流經濟學,也撼動了西方關于經濟發展與治理的話語權。西方政治學家不得不放棄找尋中國體系發生危機的線索。中國的現代化過程,不是西方現代化過程的簡單重復,也超越了西方政治學者所處的歷史背景,中國國家的治理更是超越了西方概念、西方命題的概念和素材。

      與中國進程相反,從上個世紀八十年代中期開始,蘇聯在受到經濟增長乏力和西方世界制度競爭的挑戰下,最終選用了西方“新自由主義”發展模式作為實現“善治”的最佳治理途徑,主動放棄了蘇共領導、社會主義道路,并最終使國家走向解體。“新自由主義”發展理論認為:計劃經濟體制、國家全能主義的治理方式是傳統社會主義國家治理失敗的根源,只有實現全面的私有化、自由化,才能實現弱政府—強市場—強社會良性互動,走向國家治理的現代化。

      在“新自由主義”戰略的指導下,獨立后的俄羅斯迅速作出私有化決議,宣誓“以剝奪官僚們的權力”的方式,與“過去官僚的、僵化的經濟體制”決裂。

      但私有化改革后,俄羅斯所期待的弱勢政府、自由市場、公民社會良性治理模式并未達到效果,卻引發了政治動蕩、經濟的蕭條,以及社會的失控。國家充斥著權力斗爭和寡頭政治:以俄傳媒大亨古辛斯基、“克里姆林宮教父”別列佐夫斯基、石油寡頭霍多爾科夫斯基為首的寡頭綁架政府,權錢交易盛行,腐敗叢生。“最小政府”戰略被淪落為“俘獲型政府”。而政府、市場之間“分”權的結果并沒有使“權力”的性質、功能、含金量因此減少。俄羅斯政壇官員與商人的雙重錯位,官員與商人的特殊聯姻,造成社會分配天平的人為傾斜,市場調節機制發生嚴重的曲扭,使俄羅斯的經濟陷入災難:1990 年,“俄羅斯國內生產總值縮減差不多一半,俄羅斯居民的貨幣收入降低,公民的健康狀況惡化,平均壽命縮短。俄羅斯已經不再屬于代表現代世界經濟和社會高度發達的國家:其國內生產總值不到美國的 1/10,中國的 1/5。1998 年經濟危機后,人均國內生產總值降至 3500 美元,不到七大國 (即美國、日本、德國、法國、意大利、英國、加拿大) 平均水平”。

      自由放任的市場經濟給俄羅斯帶來深重的創傷。

      2000 年,俄羅斯新一任總統普京上臺標志著新保守主義力量一次新的戰略性改革。

      在中央地方關系上,重新強化了中央政府的權力,將全國劃分為 7 個聯邦區,重新強化中央對各個聯邦主體的領導,各聯邦主體的領導人須由總統提名,由地方議會選舉并上報總統批準;部長可以“向各有關部委下屬的聯邦局和聯邦署的領導人下達必須執行的指示”,并“在必要的情況下暫停這些局、署及其領導人所作出決定,或者取消這些決定”。

      政府與市場的關系方面:以查處古辛斯基、別列佐夫斯基、霍多爾科夫斯基為目標,徹底擺脫了俄獨立初期寡頭凌駕于政府之上并干預政治經濟的模式,順利收回國有重要媒體和戰略能源的控制權,將能源私企重新國有化,通過《天然氣供應法》(1999年)、《電力法》(2003 年)、《天然氣出口法》(2006 年)等一系列法律,保障戰略新國企的核心地位;利用行政權力扶助國企實施資源,市場和資本擴張,提高政府調控經濟的能力。2004 年通過 《破產法 (修正案)》,將聯邦與聯邦主體兩極政府共有的油氣開采審批權完全收歸聯邦政府所有。此外,還通過政府手段規范,限制自由化等。在俄羅斯政治精英認為,俄羅斯未來國家管理應該“是具有獨立性和負責任,遵照國家發展的總體思路有效利用資源的體制;要建立獨立、高效的立法權力機關;政黨必須意識到自己對俄羅斯未來、對民族團結、對俄羅斯穩定發展的重大責任”。

      在國家治理策略進行調整的同時,俄羅斯政權精英還十分注重公民精神的培養,并提出了重新塑造俄羅斯精神的理念。認為,在蘇聯解體后,“取代共產主義的只能是最傳統的價值觀,如果沒有這些,社會就會退化”。為弘揚俄羅斯精神,俄推出兩項舉措,一是重視“教育在構建全民族思想中所起到的作用”。二是鞏固并加強東正教的傳統地位,以傳統的俄羅斯精神引領俄羅斯走向復興之路。由此,部分學者認為,新時期的俄羅斯治理模式立足于“強國家—弱社會”的歷史傳統與現實約束之間的俄關系進行調整,具有威權主義模式傾向。

      二、中外學者對中、蘇、俄國家治理的評價與比較

      (一) 中、 蘇建設初期的國家治理特征及其評價社會主義建設初期,由于中蘇兩國在工業化、現代化上的歷史起點相似,在政治發展進程中面臨的任務相近。兩國的治理模式表現出相似的特征:即指令性經濟,權威主義管理和完善的社會管理網絡。

      基于上述原因,中外學者對于這一時期的中蘇社會主義治理模式作了相同或者相似的結論,對中蘇社會主義治理特征最具代表性的觀點來自中國學者鄒讜所歸結的社會主義國家的“全能主義”治理特征。即國家—社會—市場的治理體系框架以國家—單位—個體的形式表現出來,國家通過單位制實現了對全體公民在教育、文化、衛生、社會福利方面的資源供給,實現了“國家化”、“全覆蓋”和“低水平”的社會保障,并通過這些制度安排,將整個社會成員整合到行政控制體系中,形成政治、經濟和社會高度統一的社會結構。

      在政府職能方面,學者們承認中蘇趕超型發展戰略帶來社會主義經濟的超常規增長,但“高度集中的計劃經濟體制,政治體制和一元化的意識形態三者緊密相連的機制”在給國民提供保障的同時,政府的行政權力也因此介入到了日常生活的各個領域,形成了“全能政府”和“運動型治理方式”。

      這一時期,“政府越來愈多地作為一個侵犯性的管理機構存在于日常生活當中”。隨著經濟社會環境的不斷發生變化,這種全能主義國家治理模式開始“窒息經濟發展的活力”,國家由此陷入短缺經濟的困境,考驗著社會主義國家的治理能力。

      此外,受“冷戰思維”的影響,絕大多數研究社會主義問題的海外學者對中蘇的政治制度進行了帶有貶義的解讀,將社會主義政治體制想象為一個完全封閉的系統,在這個系統中,重大決策完全由最高領導人,或者各級主要黨政干部壟斷,政府決策的過程則被視為“一把手”們的“一言堂”。由于這一治理方式強調的是強國家—弱市場—弱社會形式,被奉行為“極權主義”或者“威權主義”的發展模式:“在計劃經濟體制下,由于政府作為資源配置的最基本的手段,政府的行政控制和行政干預形成全能型政府和政府主導型的發展模式。而且由于趕超型經濟的存在,國家掌握了土地、勞動力、收入以及教育等要素的分配,政府的主導作用發揮到了極致。”

      這種治理模式“始終服務于政府主導的趕超型發展戰略。國家治理的理念、思路、戰略都因此表現出極為露骨的短期化,功利化的取向”。

      (二) 對中、 俄國家治理的評價與比較

      1. 對中國治理的評價。認為這一時期中國治理的特征主要有:“資源的集中和動員能力與執政黨對國家治理資源的有效組合”,采用“政治上集權、經濟上分權”的模式,“具有鮮明的執政黨壟斷的色彩”。部分海外學者認為,“改革開放初期的改革大大解放了生產力,給中國經濟帶來前所未有的經濟活力,但這種治理模式是十分危險的”,甚至認為,“市場經濟與威權政體的結合將會導致一種發展型掠奪國家的出現”。從治理民主化進程上看,這一時期的國家決策類型以“碎片化”“官僚多元主義”,或者“官僚多元化模式”特征十分明顯。

      在他們看來,雖然社會在逐步開放,但決策權仍然由少數黨政干部壟斷,決策過程仍然被排除在政策制定的過程之外,因此,它仍然是威權性質的。另一方面,封閉的決策體系內部的權力又是碎片化的,政治系統自上而下,決策權被縱向和橫向高度分割的決策部門和平臺所共享。在這樣的決策結構中,中央制定重大政策的唯一方式就是在不同的決策形態和部門之間尋找共識,而這樣的決策機構似乎并不利于達成共識。因為中國的決策機制似乎缺乏一個將分散決策體系“攏起來”的機制和能力。在多數情況下,這一體制內部共識的獲得只能依靠建立在不同政治資源基礎上的討價還價和相互妥協。

      部分學者還探討了這一時期治理所形成的深層次原因:“在中國垂直一體化的體制中,由于權力下放,許多決定是在國家機構中相對較低的層次上作出的,中央通常會通過明確表達路線和目標的重大政策聲明來指導下級,以便達成共識。這樣的方式在毛澤東時代十分有效,因為這一時期意識形態的普遍作用,非常有助于取得官僚部門之間的協調一致,但是改革開放使意識形態喪失了它作為中央協調和貫徹其重點工作可用資源的作用。”因此,“在中央意識形態削弱的情況下,除了廣泛的協商之外,沒有什么其他方式能讓這種體制有效運轉”。

      盡管部分海外學者認為:“中國看似強大,但尚未轉型為一個現代國家,很多人感到政府太弱和政府管理的無效,很多人感到孤立無助,希望政府把許多事情管理起來。”面對二十一世紀中國的崛起,一些海外的中國問題專家不得不承認,“中國過去 30 年的經濟運轉良好,證明其發展模式是有效的”。并以更加開放的、謙恭的心態看待中國,“20 世紀 90 年代以來,中國發生的種種變化,任何單一的概念 (如‘極權主義’、‘列寧主義黨國’、‘官僚多元主義’等) 都不足以形成現階段中國政治體制的復雜性”。甚至認為,“用碎片化和威權主義來概括中國,將會導致失之毫厘,謬之千里的錯誤”。“對于中國國家體制具備高度適應能力的原因,我們還知之甚少。”

      2. 對蘇、俄的國家治理的評價。對蘇、俄的國家治理績效失敗的評價主要有,由于全單照搬西方治理策略,“蘇聯在戈爾巴喬夫治理下成了一個失敗型國家”,“葉利欽治理下的俄羅斯成為勾結性和掠奪性的國家”;學者認為,從國家—市場—社會的關系上看,俄羅斯在國家政治體制的建構方面帶有強烈的“去國家主義”,建立“最小政府”的目標。但是,由于過分強調政府從經濟與社會中退出,使政府在規范現代市場經濟體制和秩序方面沒有發揮應有的作用,最終使“最小政府”演變為“俘獲型政府”;從政府—社會的關系上看,政府通過經濟轉軌以期在社會迅速形成的“社會精英”不僅沒有成為民主制度的維護者,而成為俄羅斯民主社會發展的枷鎖。新興的精英動用資源搞街頭政治,最終形成“‘民主斗士’挑戰‘民主政權’、政治精英操縱‘街頭政治’、‘利益集團’掠奪公共資源的現象”,公民社會也由此被狹隘的利益集團所裹挾,成為俘獲型政府的工具。

      3. 中、蘇、俄治理模式的比較。最為值得關注的是,越來越多的學者開始將中、蘇、俄的治理模式納入了比較的視野。

      首先是,學者探討在歷經改革后,中俄兩國的治理模式是否具有可比性的問題。部分學者認為,盡管俄羅斯現在已經不屬于社會主義國家,但中俄兩國在捍衛其國家利益和民族利益時具有相似的發展目標:“中國實現‘四個現代化’的任務與俄羅斯創建新型民主國家 (旨在建設經濟發達的民主與法制國家) 的任務有很多相似之處,而且在一些關鍵問題上:如為人類的利益發展社會經濟,并為此創建以人為本、良好、和諧的發展環境上具有完全一致的理念。”因此,那些認為“中俄兩國現有社會制度模式與現代發展方向上對立的觀點是不可取的”,中俄之間能夠相互借鑒的原因在于,“兩者都在發展具有社會導向的市場經濟、以建設法制國家為己任、擁有主要民族精神的多民族國家,它們在解決國家發展的具體問題時擁有很多共同的、相似的方法。中國現在的發展目標是———建設和諧社會、和平崛起等等,這些對我們而言同樣也是合理、正確的思想”。

      其次是,中俄的治理模式不同績效的原因。在學者們看來,中國現代化道路的優越性表現在,1949年開始執政的中國共產黨一直都在實行改革政策,這在政治制度上與包括俄羅斯在內的其他國家不同,因為其他國家實行的是“多黨輪流執政”;在“先富階層”的塑造上,與俄羅斯在改革初期著力塑造“資產階級”、構建獨立的“公民社會”有明顯的不同,即“資產階級在中國不是獨立的政治力量”,而是中共領導的統一戰線的一部分;中國共產黨一直對“金錢轉化為權力的危險性”保持警惕。

      學者認為,盡管當前學術界對中俄所代表的“休克療法”和“漸進式發展”戰略的爭論一直沒有停止,但中俄兩國的確存在著治理方式的差別從而造成了治理績效的不同:改革社會成本的差別,即中國的改革建立在“真正的”的目標基礎上,而蘇、俄的改革建立在“形式主義的目標”基礎上,由此引發了不同的治理成本;中俄早期改革的不同之處在于,中國能夠不拘泥、淹沒、迷信于特定的理論及其模式,并立足于本國的國情;能夠不受他人影響自主決定改革的目標、節奏和方法;此外,與俄羅斯相比,中國國家的上層精英具有較強的防腐拒變能力和政治決策力,以及在改革環境受到阻礙,特別是在面臨系列危機時,保持社會穩定和發展并進行變革的能力。

      第三是,學者們關注中、蘇、俄治理比較帶來的啟示。“蘇聯和中國的經驗表明,至少在現代化初期,權威政權可確保集中必要資源,特別是國有資源,以加速完成現代化突破的戰略任務。”

      學者認為,二十一世紀俄羅斯形成的新型威權型的治理模式,與中國的治理理念有相似之處:“無論民眾有多批評中國的政治體制,投資依然向中國流入,首先因為中國較為穩定,因為投資者知道他們的投資不會在5 年、10 年,以至 15 年,因為政治動蕩而消失,穩定是最重要的條件”;而對于中國而言,要防止重蹈蘇東劇變的覆轍,不能“用制造寡頭的方式”進行,中國治理前景是否光明,取決于是否能在政治、經濟、思想、文化、生態和倫理秩序,以及社會團結機制進行“再造重構”,以及“相對獨立的政治權力”,“相對自主的政府行政權力”。

      總體而言,中俄新時期國家治理的經驗不僅為世界的進步提供動力與活力,而且帶來更多的思考與啟示。


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