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    全球民主的衰落與回落

    時間:2015-04-16 來源:未知 作者:小韓 本文字數:8676字

      近年來,全球民主發展似乎進入了一個衰落的時代,不僅新興民主國家接二連三地出現民主崩潰和民主惡化,老牌民主國家也陷入了民眾對政府的信任度下降、政府效能低下的窘境。種種跡象表明,20 世紀70、80 年代全球民主化運動中普遍的樂觀主義不復存在,取而代之的是悲觀情緒的蔓延。對此,戴蒙德( Larry Diamond) 感慨道,“我們已經進入了一個全球民主的衰落期,而搖擺國家則成為了一個可能范圍更廣的民主衰落的先聲”。

      ①2010 年《民主雜志》在出版20 周年的紀念中指出,“我們正面臨一個民主和威權之間的一個僵局時期。……在我們再次經歷類似1980 年代后期、1990 年代早期急劇的政體變革之前,將會是一段漫長的時間”。

      ②喬舒亞 · 柯蘭齊克( Joshua Kurlantzick) 在其 2013 年的著作中指出,全球民主化的失敗并非個案和例外,西式民主制度正在全球范圍內經歷著四十年來前所未有的大舉衰退。

      ③西方自 由 主 義 最 有 影 響 的 雜 志《經 濟 學 人》( TheEconomist) 于 2014 年 3 月發表了封面長文《民主出了什么問題?》,承認“西方民主在全球的發展陷入了停滯,甚至可能開始出現了逆轉”。④
      
      一、全球民主的衰落

      第三波民主化以來,隨著新興民主國家隊伍的日益壯大,民主崩潰的案例也一直在增加。根據戴蒙德的統計,第三波浪潮中誕生的民主國家中 1/5 已經發生了逆轉,特別是近年來,向非民主政體轉型的國家已經開始超過走向民主政體的國家。⑤近幾年,國際社會中的民主停滯甚至倒退出現了加快的趨勢。

      2006 年泰國爆發軍事政變以來,盡管政府仍然掌握在文人手中,但執政黨與反對派之間你爭我奪,不斷爆發示威游行甚至流血沖突,最終軍人于 2014 年再次發動政變接管政權。2011 年,被學者稱為“千年未有之變”的阿拉伯世界爆發了所謂“茉莉花革命”,誕生了埃及、突尼斯、也門、約旦、巴林等西式民主國家。

      但僅僅兩年后,埃及軍人再次介入政治,接管了政權,其他伊斯蘭國家的民主事業也舉步維艱。“阿拉伯之春”的激動已經被伊斯蘭運動挾持民主的前景所取代。在 2004 年所謂“橙色革命”中步入民主國家行列的烏克蘭,在艱難前行了十年后最終陷入了政治危機,政局動蕩,國家瀕臨分裂。其他中亞地區的國家除了少數外,反民主的潮流也不斷蔓延。自 2000 年以來,全球至少有 22 個國家①出現了民主崩潰的現象。

      實際上,民主衰落問題不是新近才發生的。早在20 世紀 70 年代,林茲( Juan J. Linz) 和斯蒂潘( AlfredStepan) 就對 20 世紀中期拉美地區民主國家頻繁的解體現象進行過思考,指出政治行為者在社會結構性特征的約束下作出的選擇會對民主解體產生決定性影響。

      ②90 年代初,亨廷頓( Sameul Huntington) 也曾經提醒過第三波民主化的回潮。他梳理了歷史上三次民主化浪潮與三次回潮。1828 ~ 1926 年第一波民主化浪潮起源于美國革命和法國革命,30 多個國家建立了最低限度的民主制度。但之后 1922 ~ 1942 年出現了第一波民主回潮,大約有 14 個國家回到威權體制甚至建立極權主義體制。第二波民主化浪潮誕生于第二次世界大戰,1943~1962 年許多從殖民地獨立的后發展國家建立了民主制度。但是,在這些國家中民主制度極其脆弱。1958 ~ 1975 年出現了第二波民主回潮,許多國家的民主體制被政變顛覆,不少國家1民主化,以前所未有之勢席卷全球幾乎所有的角落。

      ③至今為止,超過 100 個國家實現了民主轉型,民主國家在數量上第一次超過了非民主國家。但同樣,亨廷頓也指出了第三波回潮的可能,并分析了導致回潮的一些潛在原因。

      ④其他民主化研究者也在不同程度上表達了對民主化前景以及自由主義民主范式的悲觀。

      在少數脆弱的民主國家蛻變為非民主政體或混合政體的同時,更多國家的民主水平不斷惡化。甚至一度被寄予厚望的、被認為是西方民主最大成就的俄羅斯,在形式上保留著自由的競爭性選舉,但缺乏充分的公民自由和言論自由,政治反對派遭到壓制,被稱為“選舉式威權政體”( electoral authoritarianism) 或“競爭性威權政體”( competitive authoritarianism) 。

      ⑤更多 的 新 興 民 主 國 家 則 被 標 注 以“缺 陷 民 主”( defective democracy) 、“半民主”( semi-democracy) 、“排他性民主”( exclusive democracy) 、“非自由主義民主”( illiberal democracy) 、“代表性民主”( delegativedemocracy) ⑥等。

      在自詡為“自由之家”( Freedom House) 的某國際非政府組織發布的《2014 年全球的自由狀況》報告中指出,全球民主狀況連續第八年出現了下降,有 40 個國家的政治權利和公民自由出現了提升,而 54 個國家的政治權利和公民自由則出現下降。

      ⑦英國的《經濟學人》雜志自 2006 年以來每兩年對全球大多數國家進行民主質量的評分,在近年的調查中指出,2010年全球所有地區的民主程度平均得分都低于 2008年,而 2012 年民主發展處于停滯。在被調查的 167個國家和地區中,91 個國家或地區的民主狀態出現不同程度的惡化。

      ⑧許多新興民主國家陷入了威權與民主之間的泥潭。

      關于民主衰落的話語也充斥著各種學術著作和媒 體,這 些 概 念①包 括 民 主 回 落 ( democraticrollback) ②、民主垮臺( democratic collapse)③、民主失敗 ( democratic failure )④、民 主 潰 敗 ( democraticmeltdown) ⑤、民主崩潰( democratic breakdown)⑥、民主毀滅( democratic destruction)⑦、民主縮減( democraticdiminution) ⑧、民主萎縮 ( democratic atrophy)⑨、民主腐蝕 ( democratic erosion)、民 主 惡 化 ( democraticdeterioration) 、民主逆流( democratic setback)、民主逆轉 ( democratic reversal)、民主 衰 落 ( democraticdecline) 、民主衰退( democratic recession)、民主回潮( democracy in retreat) ,等等。

      就單個政體而言,民主衰落即民主水平的衰減并不必然伴隨著民主解體,而是可以在一個更低的民主水平點上停止,例如有缺陷的民主或選舉民主。當然,這一過程也可以是快速的、質變的,即民主質量的下降最終以建立一個威權政權的政變而結束。這樣,民主衰落可以包括兩個過程: 一個是民主政權的解體或崩潰,即從某種民主政體轉變為威權政體的過程,又可稱為“去民主化( de-democratization) ”;另一個是民主質量的下降,既包括原先較高水平的民主質量出現下降,例如從自由主義民主退化為選舉民主,或從選舉民主退化為混合政體,亦可理解為民主“空洞化( hollowing out) ”的過程。

      隨著全球民主衰落國家日益增多并發展為一種較為普遍的現象時,一些分析家開始將民主衰落置于多個政體的背景下加以考察。例如,亨廷頓首次以“民主逆轉”的概念指稱截至 1991 年全球范圍內發生的兩波多國民主政體集中崩潰的現象;戴蒙德以“民主回落”的概念指稱截至 2008 年全球范圍內普遍發生的民主腐蝕現象。

      鑒于全球民主衰落存在程度的差別,可以將全球民主逆轉理解為大規模的民主政體出現解體或崩潰,由此改變了威權政體向民主政體轉型的潮流,即出現逆向民主化的潮流; 而全球民主回落則指除了少數國家出現民主解體或崩潰外,國際社會民主質量下降的國家超過民主質量提升的國家,即全球平均民主質量出現凈減損。
      
      二、全球民主出現回落跡象但并未逆轉

      近來,關于全球民主衰落甚至逆轉的話語充斥著比較政治研究領域,尤其是少數國家的民主崩潰更是引起了人們對全球民主衰落的擔憂———這些國家的民主不穩定是否會引發民主崩潰的連鎖反應,進而逆轉全球民主發展的潮流? 如何看待全球范圍內普遍的民主衰落現象?

      對這一問題的最好回答就是對全球民主國家的民主質量變化進行評估。在相關研究中,關于民主質量的評估有許多方法,通常我們可以采用定類、定距的測量方法,以及主觀態度的調查。

      ①根據前述“自由之家”的數據,全球民主國家的發展呈現平穩狀態。20 世紀 90 年代全球民主國家的數量達到最高峰,約為 120 個,此后沒有多大變化。

      2009 年為 119 個,2011 年下降為 117 個,2013 年為122 個。自 1995 年以來,可以被稱為“選舉民主”的國家的百分比在一個較狹窄的范圍內波動,約占全球所有獨立國家的 60% ~63%左右( 見圖 1) 。

      ②同樣,德國的“貝塔斯曼基金會”( BertelsmannFoundation ) 轉 型 指 數 ( Bertelsmann Stiftung'sTransformation Index) 對全球 129 個發展中國家的民主質量每隔兩年考察一次。根據該轉型指數的統計,從 2006 年到 2014 年,民主國家( 包括鞏固民主、有缺陷民主和嚴重缺陷民主) 的比例保持在 58 ~ 60% 之間,幾乎沒有多少變化( 見表 1) 。【1】

      
      按照前述國際非政府組織的分析來看,第三波民主化至今,全球范圍內達到民主門檻( 即選舉民主) 的國家數量并未明顯減少,盡管一些國家從鞏固的民主向有缺陷的民主發生了退化。

      如果說從分類角度對民主質量進行評估的結果存在一定的差異( 如前述“自由之家”界定的選舉民主國家在比例上要高于“貝塔斯曼基金會”認可的民主國家) ,那么從指數或打分的角度進行的趨勢分析或許會更加清晰一些。

      根據“自由之家”按照西方民主標準進行的計算,1995 年后政治權利和公民自由水平不斷擴大,除了1996 年和 2005 年外的每一年,自由得分提高的國家數量( 無論是單獨的政治權利、公民自由的指標還是兩者兼及) 通常較大幅度領先于自由得分下降的國家數量。但是,自 2005 年以來,全球民主國家的自由程度出現了一定程度的緩慢下降( 見圖 2) 。①【2】
      

      “貝塔斯曼基金會”將民主國家的民主質量由低到高依次分為 1~10 分。根據該基金會的報告,在整個發展中國家,民主的總體質量已經連續八年下降。

      2012 年至今的兩年中,平均民主指數下降了 0. 04,這一變化幾乎可以忽略不計。

      ②根據其結論,發展中國家民主質量的變化并未改變絕大多數國家的民主性質。判斷全球范圍內民主變化的另一個重要方法就是主觀測量,即考察人們對民主制度及其實踐的看法。在相關調查中,較為著名的是“全球晴雨表”( Global Barometer) 系列項目利用大量的問卷來了解人們對民主制度的看法。

      拉美國家是第三波民主化運動中較早出現轉型的地區。“拉美晴雨表”對該地區 18 個國家的調查表明,從 1995 年到 2013 年期間,人們對民主的支持變化不大。其中,11 個國家中人們對民主的支持出現了提升,7 個國家中人們對民主的支持出現了下降。

      在“民主優于其他政體”這一問題上,受訪者贊成的比例在 48%~ 63% 之間徘徊,而近幾年則一直維持在60% 上下。

      ③“非洲晴雨表”于 2011~2013 年對非洲國家的民主態度和價值觀進行了第五輪調查,在 2014 年 4 月《民主在非洲的需求上升,但大多數政治領導者無法滿足》的報告中指出,71% 的非洲人希望建立民主。

      在被調查的 16 個國家中超過一半以上的人堅信民主統治,這一比例從 2002 年的 36% 上升到 2012 年的 51%。

      ④“阿拉伯晴雨表”對 14 個伊斯蘭國家進行了三輪調查。在第二輪( 2010~2011 年) 調查中,83%的受訪者支持民主制度。44. 4% 的人主張建立一種世俗民主制度,41. 4% 的人反對建立一種伊斯蘭民主制度。

      在第三輪( 2012~2013 年) 調查中,80%的人支持民主是最好的政治制度,53%的人支持一種沒有伊斯蘭的民主制度,27%的人支持一種伊斯蘭民主制度。

      ①“東亞民主研究計劃”迄今已經對東亞 13 個國家和地區進行了民主調查。截至 2012 年的研究發現,在過去的幾年中,大多數國家對民主的支持水平出現了一定的下降。但是,除了個別國家外,仍然有超過80% 的人表示“民主對于我們國家是值得追求的”; 所有調查國家和地區中超過 60% 的人同意“民主適合自己的國家”,大多數國家中超過一半的人表示“民主優于其他政府形式”。

      ②通過對第三波民主化進程中不同地區的國家民主發展狀況在時序上進行梳理后,我們可以得到一些基本的判斷和結論。

      任何一次民主轉型之后,新興民主國家必然面臨民主鞏固的問題。這是因為,民主轉型在很大程度上是政治精英領導、設計或不同精英之間互動的結果,但轉型后民主發展和民主質量的提升是一個長期的過程,不可避免地面臨著反復。從這一角度來講,第三波民主化仍然在進程中,這一時期出現的少數國家的民主崩潰和全球性民主質量的下降屬于一種正常范圍內的回落,尚未出現全球性的民主逆轉。很多研究者的判斷方法出現了一定的偏差,即將長期的變革過程放在較短時間內審視,就必然會得出全球民主面臨整體性的衰落甚至逆轉的結論。如果將近年出現的民主衰落置于整個第三波以來的時段中,可以發現,民主發展呈現出較穩定的態勢,暫時性的民主回落沒有改變全球民主深化發展的長期趨勢,作為一種潮流的民主逆轉 ( democratic reverse wave) 并未出現。

      ③從前文中可以看到,少數國家出現了民主崩潰,但這些國家的民主崩潰并未出現“滾雪球效應”,這就意味著在不少新興民主國家如南歐、東歐的國家中,民主得到了初步的鞏固和穩定。誠然,西方老牌民主國家中人們對民主的信任出現了一定程度的下降,但這種整體性下降只是由于人們對政府治理績效和政府責任履行產生的不滿,沒有根本改變對民主價值和民主制度的看法。正如福山( Francis Fukuyama) 所言,老牌民主國家中不存在系統性的“治理能力的危機”。在 1930 年代的經濟大蕭條時期,民主政治制度曾經面對過類似的危機,甚至受到法西斯主義的挑戰; 在 1960 和 1970 年代,民主也由于社會抗議、經濟滯漲和高度的通貨膨脹而一度不穩定。顯然,人們無法在某個特定的十年時期內就可以簡單地判斷一種政治制度的發展前景。④
      
      三、全球民主衰落的背后

      人類社會進入 21 世紀后,盡管民主在橫向上實現了全球擴張,但不可否認的是,民主的質量卻出現了一定程度的下降。不管是早期的西方民主體系,還是新興民主國家脆弱的民主體系,均遭遇了嚴峻的挑戰和困難。

      在這些挑戰中,治理不善是絕大多數民主國家均面臨的困境。在民主解體或民主質量下降的國家中,權力濫用、腐敗猖獗、不平等加劇和法治遭到破壞,無一例外導致這些國家中民眾對政權的不滿。許多新興民主國家由于民主“早熟”,面臨著建設國家和鞏固民主制度的雙重挑戰。沒有哪個現代政體可以獲得民主鞏固,除非它首先是一個有效國家。當民主化的浪潮席卷非洲、中東和東歐等地區的國家時,人們發現,在一個國家性不足的社會中民主鞏固是何等艱難。在這些社會中,地方的、局部的特殊主義盛行,人們忠誠于出生地或部族而非忠誠于國家。經濟活動局限于地方或部族范圍,缺乏一個全國性的大市場。

      種族或部族忠誠的優先性和影響力推動了圍繞部族進行的政治動員。建立在部族基礎上的政黨進一步推動了集中于地方而非國家層次上的利益,人們不是將自己看作國家的公民,而是視為某個政黨或集團的受庇護者。在一種選舉獲勝的政黨通吃而失敗的政黨被邊緣化并持續成為反對黨的情況下,并不奇怪后者不會支持一個他們所不接受的政府。在缺乏國家整合的社會中,執政黨難以管理不同部族之間的沖突。有效政府的缺乏進一步加劇了治理的困難。政府能力低弱而無力解決這些離心因素,國家缺乏滲透力來監管社會群體,尤其是難以控制那些偏遠地區的經濟活動。布魯斯·巴克( Bruce Baker) 在研究非洲民主政權的持續性時曾指出,非洲國家缺乏整合性的主要原因就是地方的、部族的特殊主義導致社會政治分裂,基于部族因素的政治動員妨礙了國家一體化,導致國家能力和治理水平的低下。

      ①經濟發展是新興民主國家面臨的最為棘手的難題。經濟發展的步驟及表現、經濟水平和經濟改革,均可能引發政治上的反應。盡管有少數研究者強調經濟發展與民主沒有多大關聯,失敗的民主國家中有很多在崩潰之前都保持著積極的經濟增長率,甚至有著良好的經濟表現。

      ②但是,更多的研究表明,糟糕的經濟表現即經濟緊縮,尤其是那些經濟下滑嚴重且延續時間長的民主國家與民主解體緊密相關,在新興民主國家尤其明顯。

      ③有研究者經過統計發現,在 1848~ 2008 年間,民主在經濟衰退期間比經濟增長期間倒退到專制的可能性要高兩倍。

      ④20 世紀 90 年代,在一項關于經濟發展水平與民主生存之間關系的研究中,研究者發現,人均 GNP 少于1000 美元的民主政權一般存續時間為 8. 5 年,1001~2000 美元的民主壽命為 16 年,2000 ~ 4000 美元的為 33 年,4000 ~ 6000 美元的為 100 年,高于 6055 美元的民主政權則幾乎堅不可摧。

      ⑤其他研究者也指出,遭受民主失敗和苦惱的國家幾乎都是人均收入低于 5 千美元的國家。

      ⑥顯然,積極的經濟增長和更高的經濟水平通過緩解社會經濟沖突而有利于民主生存。糟糕的經濟表現和長期的經濟衰退加劇了社會沖突,引發了人們的不滿,提高了訴諸制度外解決問題方式的吸引力,由此增加了民主政體解體的可能性。新興民主國家之所以選擇民主制度,是希望替代性的政治體制在國家治理方面帶來明顯改善。民主變成了選擇政府的替代形式,而不是一種確保選舉政府以反映不同利益集團之間妥協的政策機制。當民主制度和國家制度日益融合在一起后,國家所面對的治理問題也就成為民主不得不面對的問題。不可否認,治理不佳的民主政府將喪失合法性。但顯然,諸多的治理問題絕非民主能夠應對的。當人們對民主體制在治理方面的表現失望后,新生的、脆弱的民主政權便處于風雨飄搖之中。民主化最大的困難在于使大多數公民相信不要推翻與他們所反對的政府相關的民主制度。只有當人們看重民主價值本身,而不是看作一種變革的工具,民主才得到鞏固。

      同樣,西方自由主義民主體制日益顯示出其難以適應社會發展的趨勢。西方國家普遍面臨著政府功能失調、缺乏遠見的問題,在社會安全、醫療衛生、公共教育、基礎設施等公共服務方面越來越難以滿足民眾的需要,政府在社會福利方面的承諾日益難以兌現。在近年國際社會爆發的經濟危機和金融危機中,西方民主政府在危機治理方面捉襟見肘。盡管治理不善暫時不會改變西方國家的民主體制,卻有損人們對民主制度的信任。治理不善的背后,是西方民主體制本身的結構性問題削弱了西方國家的民主質量及治理能力。在長期的發展過程中,以代議制為形式的自由主義民主日益精英化,通過政黨組織和官僚結構,將大眾對政治生活的影響壓縮為對選舉過程的參與,將民主政治化約為選舉政治,忽略了民主政治的其他主要內容如共識、平等、寬容、法治等價值,最終走向了少數精英的壟斷而背離了民主精神。在這種失真的民主制度下,大眾被迫遠離政治生活,喪失了對政治的熱情和渴望。即便在政治體系內部,越來越多的政治組織和利益集團獲得立法和政策的否決權,民主體制內在的制衡機制逐漸被打破而陷入癱瘓的局面。根據福山的看法,美國的政治體制已經逐漸發展成一種“否決政治”( vetocracy) 。在這種體制下,否決權成為最重要的政治變量,政黨或利益集團擁有大量的否決權機會,可以通過各種途徑維護自己的利益,從而在立法機構中形成許多政策僵局。立法機構內部缺乏一致性反過來形成了一個混亂的、不負責任的政府。也許否決政治尚未從根本上否定民主制,但正在制造一種低效的、缺乏信任的治理模式。

      ①支撐民主的社會基礎在當代西方社會也已經遭到動搖。一個重要的標志就是中產階級的態度與行為發生了變化。盡管許多研究者指出一個社會中強大的中產階級有利于民主化和社會穩定,但事實并非如此簡單。1990 年以來,全球中產階級的數量呈現爆發式增長,每年大約有數千萬人邁入中產階級的行列。世界銀行 2007 年的一份報告指出,中產階級人數占全球人口的比例從 2000 年的 7. 6% 將提高到2030 年的 19. 4% 。

      ②但是,由于許多國家治理不善而導致腐敗猖獗、經濟狀況惡化以及對少數人群體的忽視,中產階級的公民權利遭到了實質性的削弱。2011年 9 月,美國爆發了“占領華爾街”運動,上千名示威者在華盛頓游行,抗議政治生活中的金錢政治、政黨紛爭和社會不公,事件越演越烈,最后發展為席卷全美上千個城市的抗議運動。隨后,德國、法國、西班牙、意大利、英國等主要城市也發生了類似的民眾抗議活動。在許多國家中,中產階級日益遠離西方民主的通常行為模式,開始尋求街頭政治或其他方式來表達政治訴求。

      ③社會分裂、極化加劇以及民粹主義抬頭等現象對于民主政治的穩定而言或許是致命的。

      在一片西方民主衰落的聲音中,創造新民主模式的呼聲也開始日益高漲。在許多新興民主國家中,不同于西方“自由主義民主”的民主形式越來越多。盡管這些民主存在這樣或那樣的不足,或者民主質量也不是很高,在一些西方人的眼中甚至被稱為“擬態民主”( imitation democracy) ,④但卻是適合本國國情并贏得多數民眾支持的民主形式。20 世紀后期中國的崛起以及獨特的中國模式,中國在克服經濟危機和金融危機中的出色表現,中國在治理的能力、程序、結果方面的突出效果,對于許多后發展國家尤其是貧窮國家無疑具有巨大的吸引力。作為一種有別于西方民主的治理模式,中國模式或中國道路遠非簡單的民主或威權所能解釋。中國模式遠比人們想象的復雜。

      這種以特定的執政黨為國家政治、經濟生活的決策核心,以政府驅動經濟增長的模式,在經濟發展、國家治理方面取得了許多國家難以企及的成就,被不少人認為有可能成為西方民主的替代性模式。面對來自中國和其他新興民主國家的政治模式的挑戰,西方國家掙扎于自身的制度困境和公共問題的治理困局,無暇顧及也無力將自己的民主模式、民主價值向非西方國家進行擴散。這對于誕生于“滾雪球效應”而非來自內部推動的新興民主國家而言,它們將不得不獨自面對民主鞏固和民主穩定的巨大壓力。

      不管是老牌民主國家還是新興民主國家,首當其沖的是需要建立一套有效的政府制度,使得國家治理者能夠制定有效的政策并承擔相應的責任。有效的現代政府應當在強大的、有能力的國家與約束國家并使國家根據公民的普遍利益進行行動的法治和責任之間實現平衡。

      ⑤民主的運行需要在政黨、立法機構與社會組織、民眾之間加強銜接,使后者能夠更便捷地融入、參與到政治過程中。當然,好的治理還需要提高國家的資源利用和組織效率。新老民主國家都需要努力來改進國家治理的質量,提高政府的回應型和責任性,加強法治,以應對當前和未來經濟和政治的挑戰。

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