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    《美英德法日行政體制與組織法研究》讀后感

    時間:2015-03-25 來源:未知 作者:小韓 本文字數:2667字
    論文摘要

      近日,幸得應松年教授和王龍江司長主編的《美英德法日行政體制與組織法研究》,讀來頗有收獲。

      一、“三權分立”還是“議行合一”

      印象中“三權分立”的思想早已植根于西方國家,但是仔細觀察卻發現,只有美國聯邦機構貫徹了“三權分立”的原則,總統與國會由選舉產生,相互制約;英德日均實行“議行合一”的議會內閣制,內閣由議會產生,對議會負責,立法權與行政權未完全分離;法國實行二元領導體制,民選的總統與由議會多數黨領袖出任并受議會約束的總理在行政權內相互制約。

      在地方層面,五國政府中實行“議行合一”的似乎更多,既有絕對“議行合一”的英國地方委員會制,民選的委員會除了行使立法權還直接行使行政權;又有相對“議行合一”的美國市縣經理制,民選的議會聘任一位不具有政治性、受過專業訓練、有實踐經驗的市政專家為經理,根據議會授權行使行政權。當然,也有一些國家地方政府實行“議行分立”,如日本的議會市長制,議會與地方長官分別由選民直接選出,分別行使立法權與行政權并相互制約。

      二、多樣的內閣

      在美國,內閣只是總統的決策咨詢機構,憲法中也無規定。而在英德日,內閣則是決策的核心,在憲法中也多有明文規定(英國除外)。當然,英德日內閣的集體負責制,是以內閣首腦為核心的,不是完全意義上的集體決策,而實行委員會制的瑞士聯邦政府才算是純粹意義上的集體負責制。

      即使同樣實行以內閣首腦為核心的集體負責制,英德日內閣的內部議事決策程序也不一致。有的采取完全協商一致的決策規則,如英國;有的采用多數表決的決策方式,如德國;有的則正在從“一致同意”向“多數同意”轉變,如日本。就外部關系而言,英國還要求大臣對外必須公開支持內閣做出的所有決定,日本則不允許有不同意見,德國內閣財政部長、司法部長、內政部長等部分成員卻可就特定問題明確表示異議。

      在法國,內閣會議由總統主持,且不采用投票表決的方法決定待議事項,內閣事實上成為總統的咨詢機構和執行機構,這與美國類似。但與美國不同的是,法國設有總理,內閣會議由總理召集,且在必要時總理也可以根據總統的明確授權和既定的會議議程主持會議,對重大決策有創議權,對日常事務有決定權。

      三、“大”與“小”

      “小政府、大社會”喊了很多年,但事實果真如此嗎?歷史地看,五國公務人員數量總的變化趨勢是擴張的,盡管在不同發展階段有過反復。

      “小政府”難以從理想變為現實的根源在于政府職能的不斷擴張。在經濟領域,受凱恩斯主義的影響,國家對經濟干預的范圍在擴大;在社會領域,受福利行政思潮的影響,政府在教育、醫療、就業、住房、社會保障等方面的職責不斷加強。

      但同時行政機構的數量卻沒有較大變化,內閣部門基本保持在10至20個左右。這是為什么呢?原來各國普遍在推行“大部制”。大部制既有好處也有壞處,好處在于可以高視點、寬視野發揮政策功能,壞處在于可能有損行政的透明性,部門間的交涉變成了內部機構之間的交涉。鑒于此,為揚長避短,大部制要遵循三項原則:一是職責統合,將相關相近職能整合到一個部門;二是避免利益沖突,價值相反、政策目標相對立的職責盡可能由不同部門承擔,以免內部協調引發一個價值取向完全淹沒另一個價值取向的問題;三是大體均衡,部門之間在規模大小和權限方面要盡量保持均衡,避免個別部門權力過大甚至凌駕于其他部門之上。此外,大部制還要輔之以信息公開,以減少內部行政過程不透明帶來的弊端。

      四、決策權、執行權與監督權分離的嘗試

      決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調是一種理想狀態,必須以決策權、執行權與監督權的適度分離為基礎。那么,這三種權力是否可以相對分離呢?五國進行了實踐嘗試。

      在執行權的分離方面,英國政府自20世紀70年代以來,成立大量執行局,這些執行局以框架協議的形式受到主管部門的監督控制,且沒有獨立的法人身份,需以主管部門的名義行使職權,但在職權行使、人員管理和預算上都有很大的獨立性,在機構層面初步實現了決策權與執行權的相對分離。在監督權的分離方面,德國設有獨立于聯邦政府的聯邦審計院,獨立實施財政監督,向議會報告審計結果,只受法律約束,不受行政機關的干預。日本設有會計檢查院,在財務、人事上均具有相對獨立地位,主要從正確性、合規性、經濟性和效率性四個方面進行會計檢查。日本還設有在形式上處于內閣之下,但在職權行使、預算等方面具有很強獨立性的人事院,其下設的國家公務員倫理審查委員會負責對公務員違反倫理行為的監督審查和處分。

      五、地方分權的趨勢

      基于經濟發展、政治民主化、行政效率提高的需要,五國都在不斷地向地方下放權力。

      英國不但向鬧獨立的蘇格蘭放權,也向威爾士、北愛爾蘭放權,下放權力的內容也各不相同,對威爾士的權力下放集中在行政權,對蘇格蘭和北愛爾蘭的權力下放既有行政權也有一定的立法權。法國近年來也開始經由兩個渠道向地方下放權力:一是將中央各部門的一些權力集中下放給中央政府派駐地方的專員;二是允許地方領土單位選舉產生議會及議會主席(兼任地方行政首長),并根據地方自主管理原則向其讓渡權力,地方領土單位在法律規定的限度內享有獨立于中央的決定權。中央向地方派駐的專員與地方行政首長相對獨立,任何一方出現越權行為,另一方均可通過向行政法院提起訴訟予以糾正。日本近年來先后出臺《地方分權一括法》和《地方分權改革推進法》,向地方轉移部分權限,并將中央對地方事務的干預法定化。

      六、行政組織法定

      行政組織法定來源于行政法的法律保留原則。

      所謂法律保留首先是指行政行為的法律保留,即行政行為不但要合法或者不違法(法律優越原則),還要有法律的授權,即法無授權不可為、法有授權必須為。從行政行為推廣到行政組織,行政組織的法律保留在廣泛意義上意味著行政機構的設立、變更需要由法律規定,行政機構的職權、責任需要由法律規定。

      當然,這里的“法”在廣義上還包括政府制定的法規、規章等。西方五國行政組織是否法定及其法定程度不大一樣。

      日本和法國行政組織法定的程度較高。日本行政組織法較為完善,關于行政組織的設立及其職責一般由國會制定的法律規定,但近年來也有變化,內閣制定的政令、省廳制定的省令和訓令等也可以做出規定。法國的行政組織問題基本由法律調整,出現糾紛通常采取向行政法院起訴的方式解決。德國聯邦政府行政機構一般由總理及內閣成員通過制定章程等形式進行組織。美國聯邦政府行政機構大多依據國會的特別法設立或撤銷,一些總統辦事機構則依據總統行政令設立。英國的行政組織法定化程度最低。在內閣部的設立,部分是歷史形成的,部分則由法律設立;在內閣部的調整上,首相及內閣擁有廣泛靈活的權力和空間,可根據需要頻繁變動;而執行局的設立則僅依據框架協議即可完成。

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