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    浙江基層協商民主發展現狀、問題及對策思考

    時間:2015-03-19 來源:未知 作者:小韓 本文字數:11947字
    論文摘要

      1978年黨的十一屆三中全會開啟的改革開放,使中國社會步入經濟、政治、社會、文化生活發生整體性變遷、全方位進步的歷史時期。在經濟改革取得巨大成就的同時,中國社會也經歷著經濟體制大變革、社會結構大變動、利益格局大調整、思想觀念大變化的急劇轉型發展,由此帶來的社會矛盾和利益沖突也空前突出,在制度轉軌和社會轉型的總背景下,中國的執政理念、執政體制和社會治理機制方式發生著深刻的變化。面對層出不窮的社會問題和社會矛盾,在建設“和諧社會”的理念指引下,一種鼓勵民眾參與、倡導官民共治的協商民主形式在基層社會的治理中應運而生、不斷發展壯大,成為中國民主政治發展中的一道亮麗的風景線。源自中國民主實踐的協商民主發展理念,在黨的十八大之后,成為中國穩步推進政治體制改革和發展中國式民主的重要戰略選擇,黨的十八大和十八屆三中全會明確指出,“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”,“社會主義基層協商民主是我國人民民主的基本形式,要不斷完善協商民主制度和工作機制,推進基層協商民主廣泛、真實、科學化發展。積極開展基層民主協商”。

      浙江省是市場經濟、民營經濟的先發地區,民營企業的發達、市場經濟的發展,較早地喚醒了民眾的權利意識和自主意識,催生了民主發展的內在需求,因此,浙江的民主政治實踐創新十分活躍。浙江省溫嶺市首創的“民主懇談”制度,可能是中國基層創造的最早的協商民主形式,被贊譽為“中國21世紀基層民主政治建設的新曙光”。此外,在浙江各級地方政府的推動下,浙江各地還探索創造了“民情溝通日”“民主聽證會”“民主評議會”“居民議事會”“行業工資集體協商”“工會社會化維權”等多種協商民主形式,其中多項創新成果獲得了“中國地方政府創新獎”。總體上說,以擴大協商民主來促進基層民主發展,是浙江基層民主政治建設的主要特色,作為一種新型的民主治理方式,協商民主在浙江基層社會的治理中實踐得較早、運用得也多,取得了積極的成效,為浙江的政治生態、社會環境營造了開放、民主、文明、和諧的氛圍,為浙江經濟社會的健康、持續發展提供了有力保障。
      
      一、浙江基層協商民主的發展現狀

      所謂基層協商民主,就是在我國社會基層單位,公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式,參與公共決策和基層社會管理的活動。對社會基層的理解,本文將其范圍限定為省級以下的社會基層單位。

      除了鄉鎮、農村、城市社區、企事業單位等社會基層之外,縣市級政府涉及的公共事務也大多與基層民眾有著密切關聯,應該屬于基層協商民主涉及的范圍。

      而省級及以上的重大事情的協商,主要是通過多黨合作和政治協商的機構———人民政協來開展和進行。

      協商民主以承認利益多元化的現實為前提,著眼于公共事務治理過程中利益的整合與協調,主張建立公民廣泛參與的公共協商機制,通過自由平等的對話來化解分歧、消除沖突,從而保證公共利益的確認與實現。因而,可以說,協商民主是一種強調程序性和過程性的治理型民主形式,在社會治理領域,具有廣闊的發展空間。浙江協商民主的發展,正是在基層社會治理領域表現得尤為突出。

      (一)溫嶺“民主懇談”制度

      這一制度是浙江省溫嶺市首創的,是公民制度化參與公共政策制定和公共事務管理、監督的基層民主形式。它創建于1999年,經歷了從“對話型”民主協商向“決策型”民主協商的轉變。2005年,溫嶺市將民主協商機制引入鎮人代會的預算審查、監督過程,試水參與式預算改革,取得了很大的成功,引起了國內外媒體的廣泛關注。從最初的民主溝通,到參與決策議事,再到參與式公共預算,溫嶺市的“民主懇談”在形式上不斷探索創新,在制度上不斷規范完善,在不同領域廣泛推廣應用,最終使得溫嶺市的“民主懇談”成為中國基層民主政治建設的典范樣本。

      經過十多年的持續探索,浙江省溫嶺市已經形成了多種形式的民主協商制度體系,民主協商的領域從村級、鎮級延伸到社區、黨內、市直部門,協商的內容也不斷深化,從涉及一家一戶的個人利益問題拓展到城市規劃、環境保護乃至公共預算的審議和監督這樣的核心事務。溫嶺“民主懇談”鼓勵公民參與政策的制定和公共事務的管理,鼓勵官民、公民之間的協商和對話,是基層民主實踐的創造性改革和重要突破,對于我國基層民主政治建設具有非常重要的意義。近些年來,“民主懇談會”在浙江全省得到了較為普遍的推廣,民主協商的理念日益融合到浙江基層民主決策和民主管理的活動之中,成為一種新型的民主治理方式。

      (二)杭州“社區議事會”

      這是一個比較寬泛的說法,因為順應社會發展的需要,浙江省杭州市很多街道社區都成立了各具特色的議事會。盡管有些議事會參與的群眾不一樣,但本質都相同,都是群眾為解決問題而設,主要是由社區居民推薦代表組成的議事機構。比如:1.“業主監督”議事會。杭州市朝暉街道大家苑社區的西子花園業主由于對業委會的相關決策不理解,甚至產生了懷疑和不信任的態度,從而引發業主、業主委員會與物管之間難以調和的矛盾,出現過業主委員會集體辭職的現象。為了更好地管理小區,“業主監督”議事會因運而生。該議事會是由一些熱心公益事業而時間相對寬松的小區常住居民擔任,主要職責在于監督業主委員會履行職責,征集小區居民的問題和想法反饋給業委員,還參與制定和修改業委員出臺的管理社區的一些規定。通過“業主監督”議事會,促進了小區的管理與和諧。2.“小河家緣”議事會。由于城市規劃建設中存在問題,杭州市拱墅區的趙家浜河排水系統受到破壞、成為“黑臭溝”,并且,雨天常常因積水造成交通堵塞,這個問題成為長征橋社區的居民們最憂心的事情。為此,該社區黨委提出群眾事群眾議、群眾事群眾干。由此,杭州市拱墅區的小河街道長征橋社區成立了“小河家緣”議事會。該議事會是以民主協商、共同議事的形式為群眾提供參政議政、參事議事的民主自治平臺。該議事會多次召集群眾商討趙家浜河的治理問題,在群策群力下推動了趙家浜河的截污清水工作的開展。

      (三)杭州“網絡協商民主”

      這是浙江省杭州市德加社區創立的。在城市社區管理中,雖然已經建立了社區居民代表大會、社區議事協商會議等基層民主制度,但是,在實際運行中,由于社區居民代表大會和議事協商會議的定時定點召開,對居民參與的時間和空間有一定的限制,致使居民參與不足。杭州市德加社區依托社區居民電腦普及率高的有利條件,抓住社區網站這一有效載體,使社區網絡論壇成為協商民主的一種實踐新模式,為社區居民參與社區公共事務,提供了良好的治理手段。德加社區網站包括社區信息發布和社區網絡論壇兩大內容。社區信息的及時發布,解決了協商的信息全面、信息對稱問題;社區網絡論壇則在社區居民之間、居民及其業主委員會與社區居委會、物業管理公司、房產開發商之間建立了新的協商、對話的空間。

      網絡論壇這種全新的鄰里交際、社區與業主的溝通模式突破了傳統的政治動員式的工作模式,激發了社區居民的內在參與,有利于分歧的化解和共識的凝聚,為實現真正意義上的社區民主自治提供了新的思路。

      (四)杭州“以民主促民生”機制

      浙江省杭州市委、市政府積極探索建立以民主方式解決民生難題的工作機制,創新出以“四問四權”為主要內容的民主治理模式。“四問四權”即:

      1.問情于民———落實知情權,“干不干”由百姓定。

      2.問需于民———落實參與權,“干什么”讓百姓選。

      3.問計于民———落實選擇權,“怎么干”讓百姓提。

      4.問績于民———落實監督權,“干得怎么樣”讓百姓評。在解決民生問題的決策過程中,杭州注重程序保障,創設了“六個必須”的工作程序:項目實施之前,必須先進行全覆蓋民聲調查;對準備列入實施計劃的項目必須以政府網站發布公告、開通熱線電話等多種形式征求市民意見和建議;項目立項必須有2/3以上決定,有分歧的必須實行50%以上多數人決定,采用票決制;方案必須經過“三會一公示一會審”程序;實施中必須實行“三公開”,接受市民監督;工程結束前必須“問績于民”,驗收必須有居民代表參加。杭州“以民主促民生”的創新實踐,從老百姓“身邊的民主”做起,把協商民主落實到人民群眾的日常生活當中,使公共政策從制定、執行到評估監督都建立起了民主機制和程序,提高了公共政策的公平性和社區公共事務治理效率,為探索和構建具有廣泛參與性的協商式治理模式提供了有益的啟示。

      (五)余姚“三化建設”

      浙江省余姚市委、市政府為了破解基層協商民主發展定位模糊、范圍寬泛、協商隨意等問題,注重發揮黨政部門的積極引導作用,統籌全市的基層協商民主發展,通過總體的制度設計,著重推進協商民主的“制度化、程序化、規范化”建設。其主要做法是:1.成立市委領導下的領導機構,賦予市委統戰部以牽頭主抓職能,充分發揮統戰部門的資源優勢、功能優勢,使多領域、多渠道的自發雜亂的民主協商活動統一于黨的領導下。2.突出制度總體設計,強化規則引領約束。市委、市政府出臺專門的政策文件,對協商民主的發展作了總體制度設計,尤其是細化了操作規程,對必須協商的內容、主體、形式、程序等作了具體的規定,并通過將協商規定為決策、實施的前置條件,強化了剛性約束。3.載體、模式創新。一是創建了新議事協商平臺,以規范、統領各個層級公共事務的協商。在街道創設了參議會和公共決策咨詢委員會。在村、社區創建了美麗鄉村共建參議會、美麗社區共建參議會。二是推行了清單管理機制。分鄉鎮(街道)、村(社區)等多個層面的事務,制定了必須協商的“內容清單”;統一制定了確定議題、決策反饋公開等五個流程的“程序清單”;明確了“參與主體清單”。分黨務、上級事務、特定區域群體和跨區域等事務,分別明確了“實施主體”,按事務的性質、利益關聯和專業要求等,施行了“必須參加人+自由參加人”為模式的參與范圍對象的確定機制,以提高民主協商的代表性、科學性和有效性。余姚市以推進“三化”建設為重點,突出制度設計總體引領,其對協商民主微觀運行機制和實施機制的探索,對于深化基層協商民主的發展,具有重要的現實價值。

      在社會治理層面,通過發展協商民主來協調不同利益主體之間的沖突、維護社會和諧穩定,業已成為浙江社會治理中較為普遍的做法。比如,義烏市創造了工會“社會化維權機制”,由工會組織負責溝通勞資雙方,以及權益保障的相關職能部門,以溝通協商為主要手段,以法律援助為保障,為普通勞動者維護自己的合法權益提供各種服務。溫嶺市則通過組建行業工會,建立行業工會與行業協會工資集體談判協商制度,有效地改變了勞動者個體以及單個企業工會在工資談判博弈中所處的弱勢地位。在某些棘手的公共事務管理中引入民主協商機制,也成為執政者的重要選擇。東陽市一個舊城改造工程由于情況復雜動議了10年也動不了,東陽市委、市政府決定把政策大權交給拆遷戶民主商議,拆遷安置辦法通過民主的程序協商解決,取得了良好的效果,擱淺了10年的拆遷在3個月之內就完成了。

      ①此外,隨著互聯網技術的快速發展和普及,多種形式的網絡協商民主實踐在浙江方興未艾。近年來,浙江省各級地方政府都在其網站開設了“政務公共論壇”欄目,構建了一個官民平等對話、討論和協商的平臺,實現了政府部門與民眾網上的互動、交流和協商。在互聯網這個平臺上,政府和公民,可以平等交換信息,平等介入討論。而政府則以這個平臺為基礎,在進行政府決策中可以吸收廣泛的民意和民智,從而大大提高了公共決策的民主化和科學化水平。
      
      二、浙江基層協商民主存在的主要問題

      改革開放30多年來,浙江在民主政治建設中,順應經濟社會發展的需要和公民日益增長的參與要求,在尊重既有政治框架的基礎上,大力開展民主創新實踐,這些民主創新實踐大多致力于拓展民主參與渠道、增強多元主體的協商共治,具有鮮明的協商民主特質。這種旨在實現有效治理的協商民主發展模式,內生于浙江經濟社會發展的自然過程,符合了廣大人民群眾的意愿,從而有效地激發了全社會的活力,促進了浙江經濟社會的健康發展。

      作為一種鼓勵民眾參與、倡導官民共治的民主發展范式,協商民主的基層實踐,有效推動了基層社會治理的科學化,對于化解基層社會矛盾、維護基層社會穩定、實現更具實質性的民主具有重要意義。但是,在現實政治實踐中,基層協商民主的發展仍然存在制度性權威不足,過多依賴地方主政者的人格魅力,運行機制不夠規范、科學,協商隨意性大、協商公共理性不足、協商成果落實效果差等問題。就浙江省而言,基層協商民主的發展主要存在以下問題。

      (一)從整體發展格局來看,各地發展很不平衡,缺乏省級層面的頂層設計

      浙江基層協商民主的創新實踐往往是地方各級政府為了解決發展中具體“治理難題”而產生的,具有很強的現實性和自發性。同時,也與地方執政者的積極作為密切相關。因而,全省基層協商民主的發展程度參差不齊,在一些經濟發達的,地方領導人民主意識、開拓意識強的地區,基層協商民主發展得較好、卓有成效,如杭州、寧波、臺州等地區,而在一些經濟相對落后的地區,如麗水地區,黨委政府對于協商民主的發展投入不足,在一定程度上存在缺位問題。就全省而言,雖然,浙江省曾出臺文件要求在社會自治領域建立健全議事協商制度,但總體上,針對基層協商民主的發展,全省還缺少一個整體性的規劃和統一性的指導意見。如果由各地自主、自發地發展,那么,基層協商民主的發展就缺乏制度化的保障,而過多地依賴于地方執政者的個人素質和風格。

      這不僅不利于協商民主長期穩定的發展,也與中央的要求不相適應。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,將推進協商民主制度化納入到全面深化改革的總布局之中,使其成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要戰略選擇。這就要求在注重基層創新實踐的同時,也要更加重視省級層面的頂層設計,以統籌推進全省的協商民主發展。

      (二)基層干部群眾民主意識薄弱,協商民主意識需要進一步深化

      民主意識和民主文化是民主政治的重要內容,也是推動基層協商民主實踐完善的重要前提。雖然,中國有著悠久的協商政治文化傳統,遇事多商量、推崇協調、“和為貴”是中國人處理日常事務和政治運行的基本理念,但是,現代意義上的協商建立在民主和權利平等的基礎上。平等、公共性、以理服人是協商民主的核心文化要素。由于受到傳統文化價值觀的影響,官本位、父母官、家長制等舊有等級思想在一些基層干部群眾中仍然根深蒂固,對協商民主缺乏深刻理解和正確認識,一些基層干部依然持有“替民做主”和“命令—指揮”的慣性思維,而一些民眾對自己的民主權利不重視,主人翁意識和社會責任心不強。對協商民主認知的不到位,一方面導致了部分基層干部群眾對協商民主工作態度上的淡漠和參與不足;另一方面也促生了協商隨意、流于形式、公共理性不足等弊端,在很大程度上制約了協商民主實踐的有效性。協商民主的實踐效果取決于諸多因素的影響,但參與主體的認知、態度和能力起著至關重要的作用。經過長期的民主教育和民主實踐,民眾在協商民主意識方面有了很大提高。不僅地方執政者開展協1動參與政治的積極性也大為提高。在肯定成績的同時,也應該承認,我國經歷過幾千年封建專制統治,缺少民主傳統和常識技能,在民主政治方面仍然要下大力氣去開展教育和普及工作。唯有協商民主的理念深入人心,才能最大限度地減少協商民主推進的阻力,降低協商民主實踐的成本。

      (三)制度化水平有限,協商民主的制度機制需要進一步完善

      從具體實踐來看,浙江省各地基層協商民主的制度化程度參差不齊,有些地方經過多年的實踐探索,制度化水平較高,如溫嶺市、余姚市,但總體而言,雖然主要的制度框架已經確立,但在具體運行機制方面還存在著一定的欠缺,如制度規定過于籠統,過于寬泛,協商彈性大,缺乏具體明確的操作規則等。各地創設的協商民主形式雖然豐富多樣,但也導致了浙江省協商民主制度機制目前存在碎片化或缺乏系統性的不足,也就是說尚缺乏一個系統完備的民主協商制度機制體系,這個體系應該包含協商主體、協商內容、協商方式和程序、效力規則以及監督問責機制等。從目前的運行情況看,協商隨意、協商效果差等諸多問題的產生都源于這一體系的缺失。例如,必須協商的議題缺乏明確的規定,導致協商的隨意性大;參與對象沒有明確的規定,導致協商的代表性不足;協商的程序設計不公正、主持者隨意操控程序的開展,使得協商流于形式而缺乏真實性。而信息公開、監督問責等配套制度機制的不完善,也導致基層協商民主實踐效果大打折扣。例如,由于缺乏一個明確的監督問責機制,沒有機構或個人對協商的過程和結果進行監督,這使得各級基層協商民主規范與否、協商成果是否實施,完全由組織者自行判斷決定,即使出現了操縱違規行為也得不到及時糾正。總之,完備的制度機制體系、明確規范的操作程序是協商民主真正落到實處的保障。雖然,目前協商民主的制度化發展尚處在探索開創階段,浙江基層協商民主的創新實踐在制度化探索方面已有很大進展,但仍有很多需要改進的地方,進一步推進協商民主制度機制的完善仍是一項重要而緊迫的任務。

      (四)從運行過程來看,仍存在平等困境、公共理性不足、參與冷漠等難題

      1.平等困境。在理想的協商中,參與者應該是平等的,只有在平等的條件下,理性的討論和對話才有意義。平等包括形式意義上的機會平等和實質意義上的能力平等。但是,在現實中,參與主體由于社會資源、信息資源、文化素質、交往能力等方面的差異而表現出實際能力的不平等。在地方黨委政府參與的協商中,由于他們掌握著權力資源、信息資源和社會資源,在協商民主的過程中占有明顯優勢,因而一些協商民主意識淡漠的黨政領導會封閉相關信息,操控協商程序,如內定議題或方案,壓縮參與討論的時間等,主導協商的過程和結果朝向自己預期的方向,導致協商的形式化和操控化。而在公民自治領域的協商中,由于參與主體能力的差異,由于精英階層自身受教育程度高,對政策、信息比較了解,表達能力較強,因而在協商討論的過程中占據主導地位,對決策的話語權和影響力更大,能力弱勢方的意見和利益容易被忽視、被邊緣化,從而影響公共決策的公平性和可接受性。

      2.公共理性不足。協商民主不是協商主體之間的利益博弈或利益簡單均衡,而是建立在平等基礎上的不斷認同、修正、調適,是達成公共認知和追求公共理性的過程。因此,協商民主的理念,要求協商主體能夠超越個人利益的狹隘性,以公共利益為導向,通過充分、審慎的討論形成合乎公共理性的決策。但是,在當前的協商民主實踐中,參與主體考慮更多的是個人利益、小團體利益,討價還價現象比較嚴重,致使公共理性難以達成。例如,一些上訪者借助國家的信訪政策和某些地方實行的信訪問責一票否決機制,就棘手的或模棱兩可的問題上訪,提出無禮要求,要挾有關部門。而一些領導者出于局部維穩、個人晉升等原因,答應其不合理要求,導致上訪事件惡性循環。

      3.民眾參與不足。協商民主要求民眾基于生活共同體的認識而承擔起參與公共事務的公民責任。但是,由于中國歷史文化中公民傳統和公共精神的缺乏,相當多的公民出于自利的考量對社區公共事務缺乏興趣,現階段民眾的政治參與更多地表現為利益驅動。尤其是在一些經濟發展相對滯后的地區,生計的壓力使得一些民眾對協商民主無暇顧及,也無心參與,即使參加協商過程,也是聽之任之,被動附和。

      參與上的冷漠影響了協商決策的真實性和民主性,侵蝕了人們對于協商結果的認同感,從而制約了基層協商民主的實效性。①
      
      4.協商成果的后續落實執行力不足。開展協商民主的最終目的在于解決問題,協商成果的后續落實是檢驗協商是否有效的重要標準。然而,在當前的協商民主實踐過程中,多數官員對于民眾提出的問題非常重視,但對于協商成果是否真正落實卻重視不夠,由于缺乏剛性的效力規則和明確的監督問責機制,造成協商成果得不到及時落實、變樣落實或根本沒落實的問題在實踐中較多地發生。這些問題的存在,無疑會降低協商民主的實效性,銷蝕民眾對協商民主的參與熱情。

      三、浙江基層協商民主發展的對策思考

      浙江基層協商民主發展得較早、創新性實踐也十分活躍,在社會治理層面取得了相當明顯而重大的進展。尤其是黨的十八大之后,浙江各級政府和干部發展協商民主的意識和自覺性大大增強,基層協商民主繼續向深度發展,協商內容日益深化、協商程序日益規范、協商形式日益豐富,協商民主的制度化、實效性大為提高。但與中央的要求、民主的發展需要相比,還有較大的差距,還存在一些需要進一步改進的問題。在未來的發展上,需要進一步加強全省統籌推進,有針對性地完善制度機制體系、培育協商民主文化、提升協商民主效率。
      
      (一)進一步加強黨的領導,建立省級層面的領導機構,統籌推進全省協商民主的發展

      堅持和加強黨的領導是中國特色社會主義政治發展的最大特征和根本保障。協商民主是順應現代社會多元化發展要求、提升治理能力的重要民主形式。

      黨的十八大之后,發展協商民主成為我們黨深化政治體制改革、發展中國式民主的自覺選擇和重要方略。

      在新形勢下,開展基層民主協商,不能像早期那樣由其自發開展,必須站在全面深化改革、提升治理能力的高度,依靠黨的領導來推動和引領,以促使其有序推向前進。

      當前,發展協商民主逐漸成為全黨的共識,但是,在一些黨政干部心目中,對其重要性和作用的認識還停留于表面,長期形成的“替民做主”的做法和“指揮型”慣性行政思維依然是阻礙協商民主發展的障礙。進一步加強黨的領導,要著眼于執政方式和領導方式的改變,培養黨委政府善于借助協商民主來開展工作的能力,使黨的領導體現在擴大有序參與、加強議事協商、強化權力監督的過程中。要實現這一改變,除了需要長期的協商文化培育之外,還必須切實發揮黨委的領導作用,建立明確、統一的領導機構,以統籌推進協商民主的發展。

      從政黨政治的視角看,政黨是溝通國家系統和社會大眾的中介橋梁。協商民主是實現政治體系和社會民意互動的重要途徑,政黨必須擔負起整合社會利益、加強人民團結的責任。黨的十八大報告明確指出,協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。因此,黨委把發展協商民主當作做好群眾工作、鞏固執政地位、提升執政能力的重點工作來加強。筆者認為,協商民主和統一戰線在功能上高度契合,在現有政治體制下,明確由統戰部門來牽頭主抓協商民主的發展更具現實合理性。統戰部門,隸屬黨委系統,是黨團結、聯合群眾的溝通橋梁,主抓協商民主具有天然的優勢:1.功能優勢。平等對話、求同存異、凝心聚力是統戰工作和協商民主之間高度契合的理念。統一戰線具有參與、對話、協商、整合社會等功能,在化解矛盾分歧、促進社會團結方面優勢明顯,這與協商民主的功能要求是相通的。2.資源優勢。統一戰線在政治上具有最大限度的包容性和最廣泛的代表性,它聯系面廣,涵蓋各個方面的成員,而且這些成員大多專業上有成就、社會上有影響,是發展基層協商民主的寶貴資源。3.網絡優勢。隨著大統戰工作格局的發展,基層統戰工作機構進社區、進鄉村、進學校、進企業、進社團,已經形成了縱向到底、橫向到邊的工作網絡,這為助推基層協商民主發展提供了很好的網絡平臺。

      明確統戰部門的牽頭主抓職能,可以把目前自發散亂的多層次、多渠道的協商民主實踐形式統攝于黨委的領導之下,有利于協商民主的有序化、規范化、整體化發展。并且,統一戰線和人民政協在工作上本來就聯系緊密,把政協協商民主納入統戰部門的指導管理范圍,也有利于黨委對政協協商民主的領導和推進。

      (二)進一步加強省級層面的頂層設計和總體規劃,完善協商民主的制度機制體系,促進協商民主規范化、體系化發展

      當前,浙江基層協商民主的發展很不平衡,其發展得如何,在很大程度上依賴于各地主政者個人的人格魅力與作為,缺乏制度上的權威性和剛性約束。

      如果在省級層面制定一個整體性的規劃和統一性的指導意見,無疑能夠增強開展協商民主的制度上的剛性力量,從而有利于協商民主的整體推進和長期發展。

      并且,浙江協商民主發展得早,運用得也廣,有不少成功的經驗,如果能夠對省內一些比較成功的實踐案例進行總結提升,把來自實踐的具有普遍性的規律性認識上升到省級層面加以規劃,使之在全省范圍加以統一性的推廣,無疑會大力促進浙江協商民主的發展。

      省級層面的頂層設計和總體規劃,至少應該包含四大塊內容。一是發展協商民主的指導思想和原則。首先,必須明確協商民主的社會主義性質,與西方協商民主厘清界限。總的指導思想和原則必須是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。

      這是中國特色社會主義政治發展道路和政治體制改革必須堅持的重要原則,當然也是社會主義協商民主制度必須堅持的重要原則。其次,要涵蓋協商民主的基本理念,如平等、公共性(公共利益)、理性辯論等。

      二是協商民主具體運行的制度規則體系。這個制度體系必須圍繞“誰來實施協商”“與誰協商”“如何開展協商”等問題,具體明確參與協商的主體、必須協商的內容、協商的方式和程序以及協商成果的效力等操作性規則。尤其是要對協商民主的程序和步驟作出明確細致的規定。三是配套保障機制。這包含信息公開機制、監督問責機制、考核激勵機制等。比如,把由于協商民主實施不力而造成群眾利益重要損失的納入“問責”的內容,把開展協商民主的成效作為評價官員以及晉升的標準等。四是根據各地發展的實際,分階段制定發展規劃,確定各個階段性發展目標和考核標準,有計劃、分步驟地推進全省協商民主的發展。總之,浙江基層協商民主的發展不能停留于自發探索的階段,必須進一步加強制度化、規范化建設,提升到省級層面展開總體設計,通過省級層面的統籌指導,引領和推進浙江基層協商民主的整體發展。

      (三)培育引導社會民間組織的有序參與,保障協商平等性

      隨著我國經濟轉軌和社會轉型的深入發展,社會結構和各類社會資源的配置都發生了深刻的變化,社會民間組織在社會治理中的地位日益凸現。比如在政治上,社會民間組織發揮著促進國家與公民之間溝通、彌補“政府失靈”、維護社會和諧以及監督政府等重要作用。在協商民主的發展中,社會民間組織的作用也不可小覷。通過組織化的力量,松散的原子化的公民參與可以更好地聚集民意,更加平等地與政府平等對話和有效溝通。另一方面,政府也可以通過社會民間組織的中介橋梁作用,更有效率地和公民對話、協商。平等是協商民主的重要理念,也是協商民主有效性的基本前提。由于公民間參與能力個體差異的存在,在協商民主的實踐中,弱勢方的利益很容易被忽視。通過培育引導社會民間組織的有序參與,充分發揮組織的優勢,可以彌補公民個體能力上的實質性不平等,更好地保障弱勢方的利益,增強協商民主的實效性。并且,在公共利益和個人利益發生矛盾沖突的時候,可以通過社會民間組織來調節和緩沖。

      (四)強化協商成果的應用落實,增強協商民主的實效性

      協商成果是否得到應用落實,是檢驗協商民主是否成功的重要標志。投入大量的成本進行協商,就是要解決問題、求得公共利益最大化,如果協商的結果對決策并不產生實際的影響,那么協商民主實際上就是失敗的。為了保障協商成果的應用落實必須進一步完善反饋跟蹤機制和監督問責機制。一是要建立健全反饋通報制度。對于已經決定的協商成果,協商結束之后,要建立及時的跟蹤和反饋機制,落實部門應該向民眾及時地反饋協商成果的落實情況,以便于民眾對協商成果實施狀況的監督。對于協商后當場沒有作出實質性決定的事項,也應該采取正式的方式反饋給參加協商的人,以尊重協商參與者的付出和保障協商的嚴肅性。二是建立完善監督問責機制。協商成果得不到有效貫徹落實的重要原因之一就是領導者的不重視或者低質量的落實。而領導不重視或低質量落實的主因就在于監督問責機制的缺失。為了保障協商過程的規范性,防止程序不公正,可以邀請社會民間組織、專家或媒體觀察團等第三方承擔監督之責。另外,要建立問責機制,將協商后續落實狀況列入評價考核的內容,加大對違反協商成果執行落實現象的懲戒力度,通過建立具體獎懲制度,使問責真正發揮作用。

      (五)優化協商主體能力,培育協商民主文化

      民主政治的有效運行,需要滿足多方面的條件,其中關鍵性的一條就是要有民主的文化支撐,國民在政治生活中必須具備民主的素質和技能。當前基層協商民主建設最大的挑戰之一,就是民主意識的薄弱和民主技能的貧乏。由于受傳統文化價值觀的影響,我國基層黨政干部和群眾的民主意識都比較淡薄,缺乏協商民主的素養和技能。一些黨政干部存在“父母官”“官本位”等錯誤思想,在做決策時,較少考慮群眾的意見,往往一廂情愿地“替民作主”,不認同、不善于運用協商民主的理念和方式來處理事務。另一方面,一些民眾“臣民”心態濃重,依賴性強,政治參與意識和能力不強,還有一些民眾,在協商過程中“唯利是圖”,不尊重他人,缺少公共精神和公共理性。因此,加強民主文化教育,強化黨政干部和群眾的民主意識,培育平等、包容、理性的協商民主文化仍是一項任重而道遠的任務。

      在協商民主中,黨委政府起著主導作用,因此要推進協商民主進一步發展,必須加強領導干部的民主意識和“人本”思想,只有牢固樹立人民主體的價值觀念,才能改造決策中強勢的“官本位”文化和“管制型”行政思維。首先,在領導干部的教育培訓中引入更多體現民主意識的思想,在實踐中強化協商民主的運用和監督,以增強其民主素養。其次,建構有利于領導干部民主意識形成的民主制度。通過正確的用人導向、建立公正合理的干部選任制度,逐步形成干部對公眾負責的制度環境,將科學的干部考核制度與領導干部民主意識的提高有機結合起來,實現領導干部執政理念的調整和更新。最后,大力推進社會輿論監督。隨著民主權利意識的覺醒,網絡技術的不斷更新,新老媒體產生的輿論壓力不斷擴大,在強有力的外部監督之下,黨政領導干部的民主素養在不斷糾錯中得以提高。另一方面,要大力加強公民意識教育和政治文化教育,使社會民眾熟悉和掌握現代政治文化理念和政治運作規則,將民主的思想意識內化為公民的心理習慣,外化為積極的政治參與,學會合法、理性地表達自己的訴求和理性、公正地處理涉及自身權益的事務,并加強協商文化的普及宣傳,鼓勵公民以平等協商的方式參與各種社會事務的管理,在參與中學會尊重他人,包容、兼顧、合作,在實踐中鍛煉民主技能、提升民主素養。

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