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    洛克的政府特權理論的缺陷解讀

    時間:2015-03-06 來源:未知 作者:小韓 本文字數:7434字
    論文摘要

      一
      
      洛克的 “特權”理論,見于 《政府論 ( 下篇) 》第十三和第十四章。第十四章明確標明題目為 《論特權》,因此最易引起人們的注意; 但是關于特權問題的討論,很多也見于第十三章 《論國家權力的統屬》。因此研究洛克的特權理論,最起碼應當把 《政府論 ( 下篇) 》的第十三、十四兩章作為一個整體進行研究。擴大一點說,討論洛克的特權理論,需要放在整個 《政府論兩篇》里面來進行討論。《政府論兩篇》的主旨是: 主張人們從自然狀態進入社會狀態,乃是為了避免自然狀態中的種種不便; 政府權力只能是為了保護人民的財產而獲得的一個有限的約定,它不是父權,更不是專制權力。那么,為什么在第十三和十四兩章中卻筆鋒一轉,轉而肯定行政特權? 其原因值得思考。

      關于這個主題,我在 CNKI 搜索到了李岳姣和史華松的兩篇論文。李岳姣認為,洛克所說的政府特權實際上就是自由裁量權。

      [1]而自由裁量權是由立法權與行政權的關系決定的。如果統治者濫用這種特權,則人民有權加以限制。李文認為洛克的特權理論為傳統行政權理論向現代行政權理論的轉化提供了方向指引; 同時規定了自由裁量權的獲取和使用原則。史華松認為,洛克的政府特權理論并非是一種專斷,而是行政機關依據自然法為人民謀取福利; 他也認為,洛克的政府特權理論推動了傳統行政權理論向現代行政權理論的發展。現代國家的不斷擴張要求為行政權提供一個更大的容忍空間。史華松贊揚洛克在 17 世紀就已經考慮到了行政機關為了公共福利可以 “突破法律規定”甚至 “沒有法律基礎”而采取行動。

      [2]可見,李岳姣和史華松基本上持相同的觀點,即認為洛克的政府特權理論就是自由裁量權理論,這個理論具有極強的前瞻性,以至于在 17 世紀就預見到了 20 世紀行政權轉型的理論需要。

      我認為,這種解讀存在著兩個問題: 第一,洛克的 《政府論兩篇》的基本宗旨就是反對行政權的專橫,要求把人民的同意、人民的財產放到一個至高無上的位置上去,其基本理念是民意政府、有限政府,那么,突然在中間插入兩章頌揚 “政府特權”的文字,全文總體邏輯何在? 第二,認為洛克在 300 年前為反對行政權專橫而論戰的時候,竟然很熱心地為 300 年后的 “政府特權”作論證,是否把洛克的 “先知”形象拔得太高?

      二
      
      洛克對 “特權”下定義,有兩個地方。第一處見于第 158 節: “所謂特權,無疑是授予君主的一種權力,在某些場合,確定的和不可變更的法律由于發生了不能預見的和不穩定的情況而不能運用自如時,君主就只有為公眾謀福利的權利罷了。凡是那種顯然是為人民謀福利以及把政府建立在它的真正基礎上的行為,都是而且永遠是正當的特權。”

      [3]172第二處見第 160 節: “這種依照自由裁處來為公眾謀福利的行動的權力,并無法律規定,有時甚至是違反法律的,就被稱為特權。”

      [3]173看起來這兩處關于特權的定義,要點是相同的: ( 1) 必須是為公眾謀福利,而不能是謀取私人利益; ( 2) 缺乏法律的規定,有時候甚至是違反法律的規定。一方面缺乏或者違反法律的規定,另一方面又必須 “公正地”工作,那么在國家法之上必定還有一個更高層級的東西,即自然法,也就是洛克反復強調的保護人民的財產。

      洛克為什么要在一部主張限制政府權力的書中探討并認可政府的 “正當特權”呢? 這要從洛克的整個理論來觀察。下面我描述一下洛克特權理論的邏輯和結構。

      ( 一) 政府特權是一種無奈的現實。

      1、立法機關由于其特性,不可能經常集會,而必須短暫集會之后休會。按照洛克的看法,這恰恰是立法權的優點之一,因為立法者不是永遠的立法者,他們休會之后就會向普通人一樣受到法律的約束,因此他們就不敢濫用權力。[3]166問題在于,在立法機關休會的時候,誰來執行法律?

      誰來保證法律執行的公正性? 不授予行政機關一定的自由裁量權,民主政治是無法運作的。此外,立法機關由誰來召集呢? 只能是行政機關。我們只能寄希望于行政機關能夠公正地運用它的權力。

      2、法律的規定只能是一般性的。法律不可能窮盡所有的情況,尤其是一些罕見的、緊急的、突發的情況,不可能通過立法機關來解決,只能寄希望于行政機關的公正。法律是抽象的,不經過一定的解釋和認定,法律是無法適用的。當出現爭議的時候,人們可以進入司法程序; 但是在沒有發生爭議的時候,卻只能依靠行政機關的公正執法。“有許多事情不是法律所能規定的。這些事情必須交給握有執行權的人來自由裁量,由他根據公眾福利和利益的要求來處理。其實,在某種場合下,法律本身應該讓位給執行權,或者說讓位于這一自然和政府的根本法,即應當盡可能地保護社會的所有成員。”

      [3]1733、在歷史上,由于人民對于某些事態認識不夠清楚,而君主又特別賢能,因此人民基于信賴也可能賦予君主以特權。

      [3]174我們可以進一步推論說,如果人民對某些高度專業化的問題不清楚,愿意賦予專家以某些特權,也是可能的。但是這種情況,暫時性就要強得多,一旦人民獲得了對這個問題的清楚認識,他們就可能收回或者限制特權。洛克承認,在英國歷史上某些賢明的君主確實因此而獲得了特權,但是并不能由此得出結論說君主由此而獲得了一般的、可以世襲的特權。

      洛克在這里的主旨是反對專制權力,而非為賢明君主獲得特權作論證———他的言外之意是,某些君主獲得特權乃是一種特例,而非通例。

      我們可以看到,對于洛克來說,政府應當是基于民意的、有限的、法治的,這是一個一般的原則; 但是由于立法權本身和行政事務本身的特性,也由于人民可能暫時對某些問題認識不清,因此民意和法治的原則可以被暫時地突破。一旦這些特殊性消失了 ( 當然洛克也承認某些特殊性永遠不會消失) ,特權本身也就消失了。洛克根本不可能脫離他的總的論證邏輯來預見行政權 “從傳統向現代的發展”。

      ( 二) 行政特權可以突破法律的規定,但是不能違反一般法理。對于洛克來說,自然狀態是平等而自由的; 但是自然狀態下每一個人都可以維護自己的財產,而每一個人都無力維護自己的財產。正因為如此,人們才進入了政治社會。因此政治社會的最高原則是: 保護人們的財產。政治權力不能不經過人們的同意而去侵犯人們的財產,因為這是同人的一般理性相違反的。

      薩拜因指出: “洛克強調道德上的權利和義務是內在本質并優先于法律; 政府有責任根據自然與道德的是非標準通過法律實施之。”行政權力突破法律或者在沒有法律規定的情況下自行其是就是可以允許的了。薩拜因認為究竟是什么賦予道德以力量,則仍然是一個問題; 或許是有賴于神的意志,或屬于理性上的自明,也許是因為社會比政府更深地扎根于人的本性,因而制定了政府不得藐視的準則。

      [4]590我認為,根據洛克的理論,也許兼而有之; 但是最后一個原因則更為根本。

      洛克確實不是一個法律實證主義者。但是他確實相信,人們通過契約而制定法律,都是為了保護自己的財產。但是由于法律自身的特點———一般性、不可窮盡、必須經過解釋,以及法律本身也可能犯錯,就決定了人們制定的法律在某些情況下可能并不能保護自己的財產。如果拘泥于具體的法律規定,可能反而達不到法律的根本目的。

      因此,制定法是低于自然法的。突破制定法去滿足自然法,在西方并不是一個很驚人的觀點。

      洛克的看法是: 只要能實現政治社會的最高目標,在某些特殊情況下突破制定法是可以的; 但是行政機關本身必須為這種突破承擔可能的責任。這是洛克的政府特權理論的一個重要的要點。忘記了這一點,政府特權就變成了專橫的權力了。

      ( 三) 現在的問題是,如果政府特權是不可避免的,并且它突破了普通的制定法,那么如何保證政府特權不會墮落成為專橫特權呢? 洛克的回答是很強硬的: 人民的反抗權。洛克在談到行政機關拒絕召集立法會議的時候做了一個強硬的表態 ( 第 154 節) : 召集立法機關是行政機關的權限; 如果行政機關拒絕召集,便是與人民為敵。人民有權用強力來掃除他們。“在任何時候,用強力對付強力,都是糾正濫用職權的強力的真正辦法。因為越權使用強力,常使使用強力的人陷入戰爭狀態從而成為侵略者,因而也必須把他當作侵略者來對待。”

      [3]170洛克的態度,比今天許多含含混混的學者要強硬得多; 今天大多數學者,可能會主張 “良心反抗”或者 “非暴力不合作”;但是洛克對此很不屑。他直截了當地警告掌握行政權的官員 ( 第 168 節) : “他們可以基于一種先于人類一切明文法而存在并凌駕于其上的法律,在人世間無可告訴的場合,為自己保留屬于一切人類的最后決定權”; 人民在忍無可忍的時候的反抗權,是 “執行權或者賢明的君主應該永遠提防的,這是一切事情中他們最需要避免的事情,也是所有事情中最危險的。”

      [3]176洛克不點名地嘲笑霍布斯的政治理論。“恐懼之子”霍布斯害怕內戰; 為了避免內戰他甚至可以接受一個具有巨大權力的利維坦。洛克嘲諷道 ( 第 93 節) : 這仿佛就像是人們擺脫自然狀態進入社會時,他們同意,大家都應當受到法律的約束,除一人外,但那個人仍然可以保留自然狀態中的全部自由,而這種自由因他掌握權力而有所擴大,并因免于受罰而變得肆無忌憚。這就是人們為什么竟如此愚蠢,他們注意不受貍貓或者狐貍的攪擾,卻甘愿被獅子吞食,并且還認為是安全的。

      [3]143雖然羅爾斯不贊成洛克這種激烈的態度,但是他也贊成,霍布斯的理論實在是千瘡百孔,因為他竟然認為除了內戰就只有專制。羅爾斯很驕傲地認為,美國的經驗表明人類可以有第三種選擇,即憲政民主。

      [5]84我想,如果洛克聽到羅爾斯的議論,他仍然會堅持說: 人民的反抗———或者說內戰———仍然不失為一種選擇。

      ( 四) 洛克 《政府論下篇》末尾還考慮了一種更為極端的情況: 如果立法機關運用自己的權力來規定特權怎么辦? 這就是政治學上所謂的多數暴政問題。這里暗含了一個二難: 如果承認這種規定是合理的,那么多數人將受到特權之害,因而是不民主的; 但是如果否認這種規定,也會直接否定民主的多數原則。洛克的回答是 ( 第 221 節) : “如果那些用強力廢除立法機關的人是叛亂者,那么,為了保護和保衛人民的權利和財產而設置的立法者,如果用強力侵犯并力圖廢除這些權利和財產時,就和上面一樣,只能被看作是叛亂者。所以,既然他們使自己和推選他們作為和平的保護者和保衛者的人們,都處于戰爭狀態之中,他們就是真正的叛亂者,并且是罪加一等的。”[3]201因此,真正保證民主制度、反對特權的,只能是一個社會的某種信仰和共識。現代社會民主政治的發展,就是這種共識的發展。

      ( 五) 當然這并不是說洛克鼓吹戰亂。相反,洛克承認內戰的代價太高。既然如此,政府特權就應當被限制到一個合理的范圍。法治是一般的原則,特權則只能是一種例外。特權必須為自己的合理存在承擔舉證責任: 其一是合理性,其二是正當性。這兩個前提之中的任何一個若不能得到滿足,特權就會被限制或者取消。

      洛克不否認某些賢明的人可以獲得政府的特權。但是這些賢明的人獲得的特權不能形成世襲制,因為他的繼承者不一定如他一樣賢明。我們也許可以推想洛克也承認民情或者共識在民主政治中的作用,如同后來的托克維爾或者達爾認識到的那樣。如果執行政府特權的人處心積慮地突破法律的限制,狡詐地與人民為敵,那么人民將不得不反復地與政府辯論或者斗爭,甚至不得不反復地發動內戰來制裁那些缺乏民主信仰的執政者。因此,對于洛克的政府特權來說,也需要一種民情、共識或者自制。

      因此,洛克對政府特權的態度是: 政府特權是一種無奈的政治妥協; 它突破了法律的規定,但是不能突破政治社會的最高法理; 人民的反抗權是裁定政府特權的最后手段; 當然內戰是不可欲的,因此洛克還是寄希望于統治者的明智,或者說是關于民主的共識與民情。這就是洛克政府特權的邏輯結構。

      三
      
      洛克政府特權理論之所以容易引起誤解,一個重要的原因是,以現代的眼光來看,他的思想是殘缺不全的。

      洛克把權力劃分為立法權、執行權和對外權。對外權是處理國家與國家之間的關系; 由于國家與國家之間實際上還處于自然狀態,因此處理國家與國家之間的關系不得不采取類似于戰爭的手法。所以,對外權就其性質來說也就是執行權。可見洛克的權力劃分,實際上就只有立法權和執行權。司法權跑到哪里去了呢? 因為司法權看起來也是在執行法律; 而且在洛克的時代,英國司法權獨立性不足,很多時候就是在扮演王室的臣仆的角色。正因為如此,洛克對于司法權并不寄予厚望。由于缺少了司法權這個中立的裁判者,洛克只好在司法權與執行權之間選邊站。既然司法權在客觀性質上有不能周全覆蓋之處,洛克便只好承認政府的特權。而一旦政府特權運用不當,洛克同樣找不到仲裁者,他就只好把仲裁權交付給人民,承認人民有反抗與戰爭之權。從一方面看,我們當然得佩服洛克理論上的徹底性和政治上的勇氣; 但是另一方面,我們也必須承認,這樣的制度設計動蕩性太大、風險性太大,并不值得向往。近代以來在政治上的巨大成功之一,就是司法系統從行政系統中獨立出來,最高法院 ( 或憲法法院) 獲得了司法審查的權力。司法系統獲得了這種廣泛的審查權力之后,便可以對行政系統特權的創設與運用進行判斷,如果其設置與運用不當,便可以通過司法程序予以撤銷或者控制。這樣一來,既控制了特權,又避免了政治系統乃至于社會的大動蕩,確實是一個妙計。當然,在這個問題上我們不能苛求洛克,因為他畢竟受制于他所處的歷史條件。只不過我們作為后來者,應當明白洛克學說的缺陷,不要盲目崇拜甚至神化他。一個有力的證據是,美國的 “復合共和制”受到洛克理論的重大影響,但是美國聯邦最高法院的權威卻不是洛克理論的產物。最高法院最重要的權力之一———違憲審查權,是由約翰 - 馬歇爾大法官在 1803 年的馬伯里訴麥迪遜案中確立的。“馬歇爾的決定非常高明,因為它確認了司法審查的權力,卻杜絕了這種權力被行政或司法機關否決的可能性。”[6]59馬歇爾的政治智慧使得聯邦最高法院事實上獲得了一種特殊的護衛者權力。

      [6]62洛克思想殘缺不全的另一個方面是他不承認社會對于權力的事前和事中的制約,而只看到人民權力在事后的制約。

      既然權力屬于人民,則權力不應當是封閉的。行政權力在設定特權之始、之中,就應當引入人民的監督。現代民主政治在行政活動中要求信息的公開化和平等化,在行政活動開展的過程中賦予人民以異議的權力,其核心的考慮,就是不希望在事后發生爭議,尤其是在發生不可彌補的后果的時候發生爭議。羅伯特·達爾在談到多頭政體 ( 即 “現實的民主”) 的基本制度的時候,列舉了 7 項基本制度,其中最后三項是: 公民具有自由表達的權力,政府官員必須有效地保障此項權利的實施; 公民具有獲取信息資源的便利,并有切實的權利來獲取,一國的政府或其他任何集團皆不得壟斷此類資源; 公民具有切實的權利來組織與加入政治組織,包括政黨和利益集團。

      [7]106 -107這種廣泛的參與權是洛克所不曾考慮到的。如果否認人民的參與權,完全認可行政特權的封閉化運作,一切如意則皆大歡喜,而如果出現某些方面強烈反感的結果,行政機關常常難以處理; 現實生活中的 “花錢買平安”往往就是這樣造成的。洛克不考慮行政權力的開放,而一味地告誡執政者要敬畏濫用權力可能造成的后果,實際上也是一種偷懶的措施。須知一個人大權在握,往往就是目無余子、人莫予毒,他哪里考慮得到濫用特權的后果。一面是學者的苦口婆心,一面是行政者的濫用特權,一旦出現人民抗議的惡性事件,往往就是某些人要付出極大的代價。

      時下流行的說法: “當官是一個高風險的職業”,風險從何而來? 恐怕多半就是從這里來。有學者稱: 限制權力是對官員的保護。這個說法并非毫無道理。

      就中國的歷史和現實情況來說,立法權孱弱,一直到改革開放以后才搞出一套法律體系; 司法權向來是從屬于行政權的,直到現在,司法獨立仍然是一個令人頭痛的問題。行政權名義上對人大系統負責,實際上人大那些兼職代表很難對行政權實施行之有效的監督。因此,中國的實際情況,向來不是行政權自由裁量權不足的問題,而是自由裁量權漫無邊際、缺乏責任約束的問題。

      在這種情況下,無論理論上還是實踐上的重心都應當是約束行政自由裁量權,使官員對于自由裁量權的行使能夠心存敬畏。亨廷頓也曾經說過,首先要有有效的權力,然后才談得上約束權力的問題。有學者援引亨廷頓的這句話來反對約束行政權,殊不知恰恰用錯了地方: 中國行政權的問題不是弱小,而是漫無邊際,以至于對行政權自身也形成了負擔。

      誠然,由于現代社會的復雜性,行政權的自由裁量空間有擴大的趨勢。但是無論如何,自由裁量權都不能脫離法治的原則,不能脫離人民群眾 ( 包括專家和新聞媒體) 的監督,不能脫離行政官員民主政治文化的約束。退而言之,再大的、再必要的自由裁量空間,也應當與責任相匹配。

      否則,那就不是自由裁量權而是不折不扣的特權了。

      四

      民主是社會主義的生命,而民主的基本價值追求就是平等,任何人不應當享有特權。在當前反特權的學術探討中,一直存在著一個聲音: 有些特權是正當的; 即使是講民意政府、有限政府的洛克,也會專門聲援政府特權。

      我個人主張在漢語學術界應當清晰界定 “特權”這個詞,不承認 “正當特權”的概念。主要的原因在于 “正當特權”這個概念容易把水攪渾,為某些特權張目———每一個特權者都可以辯論一番: 我這個特權是 “正當特權”。至于某些工作對權力有正當的、特殊的要求,以稱為 “特殊權力”為宜,最好不要簡稱為 “特權”( 確屬約定俗成的除外) 。如前所述,洛克所謂的 “政府特權”,一是指由于立法權固有缺陷造成的行政權的自由活動空間,一是指行政自由裁量權。洛克雖然基于現實不能不對行政權的這些特殊權能讓步,但是他對于 “政府特權”也做了一系列的嚴格限定。不如此理解,就無法理解 《政府論下篇》第十三章和第十四章與全書在邏輯上和風格上的矛盾。更何況,由于時代的限制,洛克還遺漏了對于行政特權的若干限制措施,這也是不容忽視的。

      我們應當高揚法治的旗幟,把行政特權嚴格地置于法治的規制之下,否則,“正當特權”就會很容易地轉化成專橫的個人特權。這在現實生活中可謂屢見不鮮。如果不清晰地指明 “正當特權”的來源、性質與局限,“正當特權”也很容易成為特權者的遮羞布。

      參考文獻
      
      [1]李岳姣. 論洛克的政府特權理論 [J]. 南華大學學報,2009 ( 6) .
      [2]史華松. 洛克的政府特權理論探析———兼議行政權之定位 [J]. 中共杭州市委黨校學報,2009 ( 1) .
      [3]洛克. 政府論下篇 [M]. 劉丹,趙文道譯. 長沙: 湖南文藝出版社,2011.
      [4]薩拜因. 政治學說史 ( 下) [M]. 劉山等譯. 北京: 商務印書館,1986.
      [5]羅爾斯. 政治哲學史講義 [M]. 楊通進等譯. 北京: 中國社會科學文獻出版社,2011.
      [6] 托馬斯 - 帕特森. 美國政治文化 [M]. 顧肅,呂建高譯. 北京: 東方出版社,2007.
      [7] 羅伯特·達爾. 現代政治分析 ( 第 6 版) [M]. 吳勇譯. 北京: 中國人民大學出版社,2012.

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