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    國家疆域的性質、特點和形態考察

    時間:2015-02-15 來源:未知 作者:學術堂 本文字數:11708字
    論文摘要

      隨著國家的迅速崛起,中國的邊疆受到了越來越多的關注。的確,在國家迅速崛起的過程中,尤其在中國融入世界的廣度和深度迅速提升的條件下,邊疆成為國家發展中極具潛力的區域。從某種意義上說,中國能否實現持續發展以及能否成為真正意義上的世界大國和強國,在很大程度上取決于國家邊疆的開拓、開發和治理。①在邊疆的意義不斷凸顯的背景下,邊疆研究也異軍突起,各種邊疆理論逐漸浮出水面,關于構建新的邊疆觀的呼聲日漸高漲。然而,邊疆乃國家疆域的邊緣性部分或邊緣性區域。對邊疆的認識、界定和調整,皆以國家的疆域為基礎或前提; 邊疆理論或觀念也是建基于國家疆域理論或觀念之上的。因此,脫離了國家的疆域和疆域理論,就無法構建起適應國家發展需要的邊疆理論和邊疆觀念,或者無法對適應國家發展需要的邊疆理論和邊疆觀念做出有說服力的論證。而國家的疆域并非一成不變,相反,它隨著國家的發展演變而不斷地改變形態,與此相聯系的國家疆域理論也隨著時代的變化而不斷發展。面對中國的現實,不論是構建適應國家發展需要的邊疆理論和邊疆觀念,還是構建適應國家發展需要的邊疆戰略,以及制定恰當的邊疆政策等,都需要以一定的國家疆域理論和觀念為前提。因此,開展國家疆域及疆域理論的研究十分必要和緊迫。有鑒于此,本文就從學理的角度對國家疆域的性質、特點和形態進行考察,對相關的理念進行簡要的梳理,以期引起學界對此問題的重視和進一步的研究。

      一、疆域是國家形成和存在的前提

      在當代的知識體系中,國家無疑是一個十分重要的政治現象,并受到高度的重視和長期的研究。可是,今天的知識體系基本上是在近代民族國家、工業革命和科技革命基礎上建立起來的,因此,在對國家現象的描述、分析和理論闡釋中,針對近代以來民族國家的成份居于主導地位。許多文獻甚至教科書中關于國家的定義以及理論,基本上都是基于近代以來的民族國家的。《中國大百科全書》就說: “在現代政治學中流傳最普遍,最廣泛的國家定義,是以主權為中心的三要素說。國家的主權、領土、人口三個要素,是國家存在的前提。”①然而,民族國家只不過是歐洲國家形態演進過程中的一種形態。②僅就歐洲的國家形態演進而言,在民族國家以前就有城邦國家、帝國、王朝國家等多種國家形態,而且,民族國家也終將要被其他國家形態所取代。所以,那些僅基于民族國家的分析和論述并不能全面揭示國家的本質和特征。國家并不是自然形成的,它是人類創造的一種管理社會的政治形式。在不同的文明和社會環境中,國家具有不同的形式和特征。③但人類最早的國家中,大多數是在氏族或部落的基礎上建立的。

      作為一種取代氏族或部落組織的政治形式,國家最為根本的特征便是建立以暴力為支撐的公共權力———國家權力,并運用這個以暴力為后盾的公共權力對社會進行管理或治理。的確,“將國家與其他社團組織區分開來的很多重要原則都源于這樣一個簡單但又是最基本的事實: 國家必須使用暴力,否則將不成其為國家”。而且,國家還必須壟斷暴力。 “首先,因為國家必須實施暴力,不可避免地它就要試圖壟斷暴力。因為任何不被國家控制的暴力都會給國家的行為帶來限制,成為潛在的抵抗勢力,為了在實施安全職能時不受任何阻礙,國家就要成為強制技能的唯一擁有者。另一方面,一旦暴力可以被社團而不是國家,或者被個人而不是政府使用,國家和政府就會有被取代的危險。”④作為國家形成之前提和基礎的氏族或部落組織,就是在一定的地域范圍內活動并占據著一定的地域范圍的。而占據或控制一定地理范圍的本質特征,在國家這種政治形式中得到了進一步的鞏固和強化。作為政治形式的國家的根本特性,是建立以暴力為后盾的國家權力,并運用此種特殊的公共權力對社會進行管理。而國家權力的作用,必須有一個特定的范圍; 國家權力作用的對象,是一定地理范圍內的社會或民眾。因此,國家的地域特征便不可避免地凸顯出來。恩格斯指出: 國家是在氏族組織解體的基礎上形成的,“國家和舊的氏族組織不同的地方,第一點就是它按地區來劃分居民。……這種按照居住地組織國民的辦法,是一切國家共同的”。⑤在長期的歷史發展中,國家的這種地域特征更是被不斷地強化。“一個國家存在并被承認,就必須有一個邊界分明的區域,在其中進行管轄與仲裁。這已是普遍的規則。”⑥人類在發展的過程中創造了國家這種政治形式之后,便將置身于該政治形式作用范圍之內的民眾組織成為一個團體。因此,國家既是政治形式,也是一種政治共同體。同時,由于國家這種政治形式占據或控制著一定的地理范圍,國家政治共同體也存在于一定的地理范圍之內,因此,國家同時也是一個政治地理空間單位。

      由國家占據或控制的地理范圍,便是國家的疆域。換句話說,某個地理范圍被國家占據或控制,便成為該國的疆域。疆域問題的核心是國家的占據或控制。正是有了國家的占據或控制,某個地理空間才能成為國家的疆域。疆域既是國家形成的基礎和前提,也是國家發展⑦的重要條件。從人類歷史長河中的各種國家現象來看,國家疆域的大小決定著國家的體量,而國家的體量則在一定程度上反映著國家的實力,進而決定著一個國家在激烈的國家競爭中的競爭能力; 從一個國家內部的發展來看,國家的疆域決定著國家擁有的自然資源的數量和質量,并且往往與國家的財富聯系在一起; 從國家的外部競爭來看,國家自形成起便不可避免地與其他國家相互競爭,而且國家間的競爭具有愈演愈烈之勢。而國家疆域的范圍、特點以及承載的資源,又決定著國家的國際競爭能力和地緣政治形勢。概而言之,國家的疆域是影響國家發展的根本性因素。

      國家疆域在國家發展中帶來的實際利益和潛在影響,引發并構成了國家拓展疆域的原始沖動。正是在這樣的沖動推動下,拓展疆域往往成為重要的國家行動。縱觀人類的國家發展史,歷史上國家為拓展自己的疆域而展開的政治活動比比皆是,既有國家間的合縱連橫,也有兵戎相見的大打出手,國家為爭奪疆土的戰爭更是不勝枚舉。今天能夠對世界格局具有重要影響的國家,哪個沒有在歷史上開展過拓展自己疆域的行動? 美國從獨立時居于大西洋東岸的 13 個州發展到太平洋西岸,俄羅斯從俄羅斯公國發展成為龐大的國家,中國的疆域自秦統一后也不斷拓展。歐洲建立民族國家后的殖民擴張,更是憑借自己強大的國家能力公開強占其他國家的疆土和掠奪其財產,是通過強盜手段拓展疆域的典型。

      不過,雖然拓展疆域的行為與國家發展在歷史上如影隨形,但在國家主權原則和相應的主權制度建立前后,尤其是以主權國家為基礎的民族國家世界體系建立前后,國家的疆域拓展行為以及受到的評價等,存在著巨大的差別。在主權原則和相應的國家主權制度建立以后,通過對主權國家的侵占而獲取疆土或拓展疆域的做法,受到了普遍的抑制和批判。但是,這并沒有阻止主權國家以其他方式拓展疆域,如通過割讓、購買的方式獲得領土,以及通過專屬經濟區、控制太空、維護國家的利益范圍等方式獲得超領土疆域。尤其是后者,已經成為今天一些國家拓展疆域的方式而付諸實踐。

      在疆域對國家發展的作用日漸凸顯的情況下,關于國家疆域的認識、觀念和思維之綜合的國家疆域觀,也就成為了國家治理中不可回避的重要的問題,這方面的具體內容也成為一個國家政治文化的重要內容。在這樣的情況下,一個國家具有什么樣的疆域觀,以及能否根據形勢的變化而實現國家疆域觀念的創新,對該國的治理以及國家發展等,都會產生重要影響。因此,與時俱進地調整和充實國家疆域觀,在國家疆域問題上建立與形勢發展相適應的思維和觀念,并用創新的國家疆域觀指導國家的治理和建設,是那些力圖在新的世界格局中大有作為的國家必須面對的重大理論和現實問題。

      二、國家疆域是一種變動著的存在

      作為國家占據或控制的地理范圍,國家疆域的形成和發展不可避免地受到兩個因素的深刻影響:

      一是人類活動的范圍,在人與自然的關系中,隨著人類自身生產和創造能力的增強,人類在自然空間中的活動范圍也呈現出逐步拓寬的趨勢; 二是國家的形態,自然的地理空間范圍由于國家的占據或控制而成為國家的疆域,具有了政治的內涵。可是,國家本身也處于發展變化的過程中,并因此而形成了國家發展演變的過程。在不同的社會歷史條件下,國家的性質、結構和內部治理形式及外部關系等存在著重大的差別。這樣的變化和差異,也給國家占據和控制地理范圍的方式以及廣度、深度等打上了深深的烙印。在這兩個方面因素的深刻影響下,國家的疆域在不同社會歷史條件下具有不同的內涵和形態,從而呈現出一個發展演變的過程。不過,自然的地理空間范圍是由于國家的占據或控制才成為國家的疆域的,因此,國家在疆域的形成和演變過程中發揮著主導性的影響。對國家疆域演變的考察,也主要以國家的發展過程為主線。

      世界進入近代以來,主導性的國家形態是民族國家。民族國家既是基本的、主導性的國家形態,也是世界體系的基本政治單元和法律單元。所謂世界體系,實際上就是民族國家的世界體系。當今世界仍然處于民族國家時代。盡管民族國家及其世界體系的不足或弊病已經顯現,而且不乏否定民族國家存在和構建超民族國家的政治形式的呼聲和行動,但人類至今還尚未找到和構建起超越并取代民族國家的新的政治形式。除了最早構建民族國家的歐洲和北美之外,世界范圍的大多數國家還在努力建設民族國家,盡可能地挖掘民族國家的制度內涵。既然如此,我們不得不站在民族國家的歷史基點上來看待人類的國家形態演變過程。從這樣的角度來看,民族國家的構建在人類國家演變歷史上具有劃時代的意義。而且,在國家疆域演變的過程中,民族國家及民族國家世界體系的形成,也發揮了根本性的作用。

      國家的構建在人類的政治史上具有普遍性。但是,處于不同文明中的人們構建的國家之間存在著巨大的差異,并因此形成了各具特色的國家形態演進過程。只是到了民族國家成為主導性國家形態和民族國家世界體系形成以后,人類的國家形態演進才進入了一個相對一致的框架之中。前民族國家的各種國家類型,其紛繁復雜的形態可謂嘆為觀止。但從國家疆域演變的角度來看,由于沒有主權制度和國際規則體系的約束,各個國家完全憑借自己的國家意志和國家能力來占據和控制疆域。就一個個具體的國家來看,疆域拓展并不受規則的限制,國家疆域的大小完全取決于其國家意志和國家能力。

      與此相適應,國家疆域的界限并不固定———國家會在國力強盛時擴大疆域,也會在國力衰弱時收縮自己的地理控制范圍,從而縮小其疆域。

      進入民族國家時代以后,國家疆域的拓展受到了主權原則和制度的限制。誠然,國家的主權是王朝國家時代由 1648 年 10 月簽訂的 《西荷和約》確認的威斯特伐利亞體系而確立的。該體系確認每個國家的主權,以及主權爭端的解決方式。但是,取代王朝國家的民族國家不僅繼承了國家主權的原則,而且通過民族國家的普遍化及民族國家世界體系的建立而鞏固了國家主權原則,以及通過不斷豐富的國際規則構建了國家主權制度。隨著國家主權原則和主權制度的形成,國家的疆域便與主權聯系在一起,從而使疆域從一般意義上的國家占據或控制的地理范圍演變為由國家主權管轄的地理范圍,即國家的領土。①領土的范圍是由邊界確定的,而體現國家主權界限的邊界,則是由相關主權國家通過條約確定的。在此基礎上,先占、時效、添附等領土變更方式逐漸形成。②然而,那些最早建立民族國家的西歐和北美國家,并沒有將國家主權原則運用于尚未構建民族國家制度框架的其他國家。相反,它們在構建民族國家以后,不僅通過民族國家這種政治形式進一步整合國內居民,增強了國族的凝聚度,而且充分運用民族國家制度③與民族相得益彰產生的動力促進國家發展。隨后,這些國家便憑借其強大的實力進行殖民擴張,將自己的國家疆域拓展于或覆蓋于其他國家的領土之上,形成對殖民地的占領。19 世紀末 20 世紀初,整個世界已被英、法、俄、德、美、日、比利時、荷蘭等國分割完畢。在國家領土的變更中,征服、時效、割讓、委任統治、租借地、勢力范圍等領土變更方式④逐步形成,形成了民族國家時代特殊的領土變更方式。

      第二次世界大戰以后,亞洲、非洲、拉丁美洲的民族解放運動風起云涌。在民族解放運動強烈沖擊下,帝國主義的殖民體系土崩瓦解。獲得民族解放的殖民地人民陸續收回了被占領土的主權,紛紛按照民族國家的制度框架構建民族國家,并在開展民族國家建設的過程中推動了政治發展。在這樣的條件下,體現國家主權制度的國家領土制度和領土爭端解決機制才逐漸在全球范圍內普遍建立起來。

      新興的民族國家獲得獨立后,在努力收復失去的領土和維護國家主權和領土完整的同時,紛紛在全領土的范圍內推動了現代化的進程。而那些實施殖民統治的帝國主義國家,在失去了在殖民擴張中強占的疆域以及由疆域擴張給國家發展帶來的紅利后,也在謀劃拓展疆域的新途徑。另外,隨著民族國家數量的大幅度增加,民族國家的數量發展到了前所未有的程度。迄今為止,全世界已經有 194 個主權國家,其中絕大部分是在二戰后建立或獲得獨立的。如此眾多的國家在地球這個有限的地理空間內追求無限的發展,于是便導致了國家擁擠。而且,這樣的擁擠現象還會隨著時間的推移而越來越顯示其影響。在這樣的情況下,各個國家基于擴張疆域沖動的邊疆爭奪達到了前所未有的程度,國家間的領土爭奪也達到了前所未有的程度。這樣的爭奪不僅出現在島嶼主權以及由島嶼主權帶來的領海和專署經濟區問題上,而且也發生于對南極和北極土地的爭奪上。一些國家還將這樣的爭奪拓展到了太空和外太空。太空和外太空逐步成為一些國家拓展疆域的熱點。

      20 世紀后期以來,以跨國公司為主要形態的資本跨國流動、新的科學技術革命的浪潮以及蘇聯解體后世界兩極格局不復存在等因素結合在一起,導致全球化在深度和廣度兩個方面快速發展,進一步加強了國家間領土或疆域的爭奪。全球化浪潮這股前所未有的世界性力量,導致了國家發展的外部依存度大幅上升。國家利益的形成和發展在相當程度上取決于國家之外的因素。在這樣的形勢下,一些西方國家在傳統的疆域拓展方式受阻的情況下,根據全球化深化過程中出現的國家對外依存度提高的現實情況,往往在本國領土的范圍之外拓展國家的利益疆域、戰略疆域和文化疆域,于是,國家疆域問題再度突出,并在新的形勢下形成了由傳統的國家疆域形態和疆域觀念向新的疆域形態和觀念的轉變,導致了領土疆域之外的超領土疆域形態的形成。顯然,這些所謂的超領土疆域的構建或形成,已經使疆域概念超越了地理范圍的范疇,形成了既基于地理范圍又超越地理范圍的軟性疆域。這樣的疆域是在傳統的地理范圍的基礎上形成的,卻又超越了地理范圍,是一種利益范圍及軍事控制或軍事力量的影響范圍。地理范圍意義上的疆域是排他性的,而這種軟的疆域則是非排他性的,并且往往存在一定程度的重疊。

      回顧國家疆域的演變,我們可看到國家疆域由國家占據或控制的地理范圍演變為國家主權管轄的領土,再超越領土的范圍而出現超領土的疆域的演變過程,同時也可看到國家的疆域由平面拓展為立體,再發展到太空和外太空的過程。

      三、當前國家疆域的多種存在形態

      從國家疆域變遷的角度來看,當前這個時代具有三個明顯的動向: 一是隨著科學技術的迅猛發展,人類在自然界活動的范圍迅速擴大,不僅擴大到南極和北極,而且深入到地層和海洋的深處,還進入了外層空間。人類在自然環境中的活動范圍從深度和廣度來看,都達到了前所未有的程度; 二是在全球化快速推進的背景下,國家發展的外部依存度迅速提升,一個國家爭取、實現和維護自身利益的活動越來越超越于領土的限制,日漸具有全球的特征; 三是在現代化帶來的巨大利益的誘導下,各個國家發展的沖動被充分喚醒,國家間的競爭在全球范圍內全面展開并日趨激烈。在國家擁擠現象日漸突出的情況下,國家期望通過疆域拓展而促進發展的愿望日漸強烈,并將這樣的沖動付諸于實踐。

      在這樣的背景下,國家疆域具有了新的形態,從而形成多種形態并存的復雜局面。在國家疆域形態的研究中,有的學者主張將國家的疆域劃分為地理疆域和非地理疆域。誠然,今天不斷被提及的利益疆域、戰略疆域、文化疆域和網絡疆域等,都是疆域的非地理形態。但是,一定的空間范圍是由于國家的占據或控制才成為國家的疆域的。在疆域形成和演變過程中,國家才是根本性的因素。因此,在國家疆域形態的劃分問題上,也必須突出國家因素。而在這其中,國家主權是核心。第二次世界大戰以來,在海洋疆域的劃分、南極和北極的領土爭端及外層空間的控制問題上,援引的都是國家主權原則。①因此,從國家主權的角度來分析國家疆域的形態,才符合疆域的本質要求。而從國家主權的角度來看,今天的疆域形態雖然呈現紛繁復雜的特點,但總體來看,無外乎主權性疆域和非主權性疆域兩種基本的類型。

      ( 一) 國家的主權性疆域。主權性疆域是與國家主權聯系在一起的疆域形態,除了國家主權直接管轄的領土以外,還包括國家享有主權權利的區域。具體來看,包括以下形態:

      1. 領土。領土是國家主權管轄的地理空間,國家對其擁有完全的排他的主權,即領土主權。根據國際法,國家的領土由多個部分組成,它包括主權管轄的陸地、水域、上述陸地和水域的底土以及上述陸地和水域之上的空氣空間,即領陸、領水、領空和領底土。領陸是國家領土的陸地部分,包括大陸 ( 含飛地) 和島嶼; 領水是國家領土的水域部分,指位于陸地疆界以內 ( 內水) 或與領陸鄰接的水域,包括內陸水域 ( 河流、湖泊、運河) 、內海水域 ( 內海、內海灣、內海峽、港口水域) 、群島國的群島水域和領海海域; 領空是國家領土的上空部分,指處于國家主權管轄之下的領陸、領水之上的空氣空間; 領底土是國家領土的地下層部分,包括領陸的底土、領水的水床及底土。

      2. 主權權利區。主權權利區是鄰近某國領土并由該國家通過行使主權權利而進行管理、管控的區域。這樣的區域只存在于海洋,并且由國際海洋法進行規范。沿海國對于這樣的區域并不擁有主權,但卻在行使領土主權和維護自身利益的過程中對鄰近海域或海域中的某些事項形成實際的控制或管理。這樣的控制和管理得到國際海洋法認可后,便演變成為主權權利。享有主權權利的國家,對這樣的區域進行著實際的管制,從而使其成為既非領海也非公海的區域。目前,這樣的國家管制區域主要有毗連區①、專屬經濟區②和大陸架③。

      ( 二) 國家的非主權性疆域。非主權性疆域,是國家對其形成某種程度的控制但卻不享有主權管轄的地理空間區域和基于地理范圍的其他形態的空間范圍。具體來看,又可分為兩種形態:

      1. 國家控制的非主權地理范圍。通過控制一定的地理范圍 ( 主要是其蘊藏的資源) 而為國家發展創造有利條件,這幾乎是國家本能性的沖動。在地球上的國家越來越擁擠的條件下,國家對新的地理空間的探索和爭奪愈演愈烈。因此,在地球上惟一沒有主權歸屬的陸地南極、國際海底區域、外層空間等已經有人類活動并且對國家的發展和安全的影響越來越突出,這些未歸屬于具體國家的地理空間④,已經逐漸被某些國家實際控制,而且,隨著這些領域內人類活動的加劇,這些領域的重新分配的可能性不能排除。各個國家實際控制的這些區域,已經成為了相關國家的非主權疆域,天疆、海底疆、太空疆等名詞已經廣泛地出現于各種文獻之中,而且進入了實際操作的階段。

      2. 國家具有實質性影響力的基于地理范圍的利益范圍。在國家利益的對外依存度達到一定程度的時候,國家爭取、實現和維護自身利益的活動大量地在領土之外展開。于是,國家基于維護自身利益的需要而憑借自己的力量在領土外控制一定的范圍,或對這樣的范圍施加影響以便維護和實現本國利益的活動日漸頻繁。這樣一種國家通過國家能力去施加影響或進行控制的利益范圍或戰略范圍,實際上就是國家的非地理形態的控制范圍,可稱為利益疆域、戰略疆域或文化疆域———這就是今天這個時代國家疆域的新的存在形態。它們雖然不是明確的地理空間范圍,但卻依附于地理空間范圍之上;相關國家對其進行的控制,并不是地理性的控制,只是對影響國家利益的其他主體施加影響。這樣的影響并不是實際的占據,但卻會在國家利益受到損害的情況下通過軍事手段去維護國家利益。因此,國家對此種區域的控制是彈性的,也是實際存在的。這樣的區域具有某種虛擬的性質,往往是超越于領土范圍的。但是,如果這樣的區域覆蓋于其他國家的領土之上,也會對相關國家的領土主權造成一定的影響。

      隨著人類活動范圍的擴大和國家活動方式的不斷變化,國家的疆域形態還會發生新的變化。但是,從目前的情況來看,國家疆域的形態已經呈現出一種復雜多樣的特征。而有的疆域形態已經超越了傳統的地理范疇。而且,國家疆域形態的新變化,已經對今天的人類自身以及國家治理、國際關系、地緣政治格局等造成了深刻的影響。因此,世界格局、國際關系、地緣政治和國家治理的研究,也必須對國家的疆域形態給予高度的關注。

      四、國家須對疆域進行管控和治理

      客觀存在的地理空間范圍以及在一定地理空間基礎上形成的利益范圍等,因為某個國家的占據或控制而成為該國的疆域。國家之所以要占據或控制該地理空間以及基于地理空間的利益范圍,并使之成為國家的疆域,目的在于為國家的存在和發展提供必要的和有利的條件。然而,國家的疆域,尤其是國家疆域的邊緣部分和拓展部分———國家的邊疆,只有得到國家有效的管控和治理,才能在國家存續和發展的過程中發揮積極的支持作用。反之,如果國家的邊疆不能得到有效的管控和治理,邊疆就會陷于某種衰弱狀態甚至崩塌。如果出現這樣的情況,邊疆就會成為國家的拖累,甚至得而復失。換句話說,疆域對國家的影響是基礎性的,它到底能發揮多大的作用,取決于國家對國家疆域管控和治理效果。因此,對疆域進行有效的管控和治理,是國家治理和國家發展必須要面對解決的重大問題。

      疆域的管控之所以必要,是由于疆域尤其是國家的邊疆,雖為國家所占據或控制,但這樣的占據或控制并不是一勞永逸的。在民族國家將國家的主權原則發展為一種國家間關系的基本準則以前,一個國家的疆域被其他國家強占或主動去奪取其他國家疆域的現象屢屢發生。在民族國家時代,國家間的邊疆爭奪也不斷上演。因此,國家只有對自己的疆域進行有效的管控,國家的陸地邊疆、海洋邊疆、太空邊疆,以及利益邊疆、戰略邊疆等才會穩定和鞏固。今天許多的邊疆爭奪或領土糾紛,都與某個當事國未能有效地管控自己的疆域直接相關。

      疆域的治理,是疆域在國家發展中發揮積極作用的前提條件。國家占據或控制著一定的疆域以后,尤其是國家疆域的邊緣性部分即邊疆,只有通過有效的治理,才能成為國家發展的條件或積極因素,否則可能問題百出,甚至成為國家的拖累。一些國家的邊疆空虛、邊疆衰弱,或邊疆屢屢出現問題,都與其未能進行有效的邊疆治理,或邊疆治理失策、失當直接相關。

      從國家治理的角度看,疆域的管控和治理是兩種不同的政治行為。前者是為達成疆域 ( 主要是邊疆) 的穩定和鞏固的行為,往往以直接付諸軍事力量或以軍事力量為后盾; 后者則是運用國家政權的力量去解決邊疆問題,促進邊疆的穩定和實現邊疆發展的行為,主要是運用國家的行政力量、法律手段和經濟手段。但是,二者又不可分割地聯系在一起。沒有對疆域的有效管控,就不可能實現對疆域的治理; 而疆域的有效治理,又為疆域的管控創造有利的條件,促進邊疆的管控。

      從理論上說,疆域乃國家存在和發展的必要條件,國家必須對其疆域從總體上進行管控和治理。對疆域的管控和治理是國家治理的重要內容。但是,從實踐上看,國家疆域的管控和治理問題,主要存在于其疆域的邊緣性部分,即國家的邊疆。①疆域較大的國家,在發展的過程中往往會形成一個具有特定內涵的 “核心 - 邊緣”結構。在這個結構中,核心區域乃國之根本。它不僅是國家建立的根基,也是國家積聚力量的基本條件,決定著國家的存續和發展。一個國家一旦失去這個核心區域,或者這個核心區域被其他力量控制、摧毀,這個國家就滅亡或名存實亡了。而邊緣地帶則是國家核心區域的外圍地帶,拱衛國家的核心區域,為國家核心區域的穩定和發展提供條件和安全保障,支撐著國家的發展。國家疆域的核心區域,通常情況下不存在被其他國家侵占的問題,并且都會得到較好的治理,因此,在管控和治理方面一般不存在問題。而疆域的邊緣性部分即國家的邊疆,其管控和治理的問題不僅存在,而且比較突出。在不同的邊疆形態中,疆域的管控和治理問題又各有特點。從目前的形勢來看,以下幾個方面的問題顯得較為突出。

      第一,陸地邊疆的管控和治理。與陸地疆域是國家疆域的傳統形態相適應,陸地邊疆也是國家邊疆的最早形態。陸地邊疆是國家陸地疆域中圍繞并拱衛著核心區的邊緣地帶,它由于與核心區存在一定程度的異質性而被國家劃分出來采取特殊的措施加以治理,因而成為國家陸地邊疆。陸地邊疆的范圍,由其與核心區的分界線及國家陸地疆域的外部控制線圍合而成。①在國家通過特殊的措施對陸地邊疆持續治理并取得實效的情況下,陸地邊疆與核心區相鄰的區域逐漸喪失了異質性,因而其邊疆的性質和特點逐漸淡化,從而導致邊疆與核心區的分界線逐漸向外推移及陸地邊疆的范圍逐漸被壓縮。

      對于尚存陸地邊疆的國家來說,陸地邊疆的管控主要是維護邊界的安全和邊境地區的管理,維護領土主權的完整。陸地邊疆的治理,內容則相對比較豐富。對于多民族國家來說,邊疆的穩定、民族問題和宗教問題,往往凸顯為邊疆治理的主要問題。

      第二,海洋邊疆的管控和治理。在海權時代,隨著海洋疆域地位的凸顯,海洋邊疆也逐漸成為重要的邊疆形態。一個國家的海洋邊疆,其中所包含的島礁成為海洋邊疆的重要組成部分。在國家海洋疆域的確定過程中,這些海洋邊疆中的島礁又對海洋邊疆范圍的劃定產生著重要甚至是決定性的影響。在海洋的戰略地位、海運交通、礦產和漁業資源等越來越突出的情況下,海洋邊疆對于國家發展的意義也越來越突出。然而,對于海洋邊疆包括海洋中的島礁的管控和治理,其面臨的問題和困難都明顯高于陸地邊疆。在國家間的邊疆爭奪日漸突出的情況下,許多海洋邊疆方面的爭端都是以島礁爭端的形式出現的。而許多在海洋邊疆尤其是島礁方面的爭端,又在一定程度上與擁有海洋邊疆及其島礁國家的管控和治理方面存在問題有關。這從另一個側面突出了海洋邊疆管控和治理的重要性。

      第三,太空邊疆的管控和治理。在航天技術快速發展的今天,隨著各個國家發射的航天器的數量以及在軌航天器數量的激增,太空疆域的問題已經逐漸浮出水面。而太空疆域相對于地球表面的國家來說,都是遙遠的邊疆。誠然,為了和平探索和利用太空及將太空開發用于全人類的目的,國際社會制定了多項規定和決議。②但是,迄今為止有能力探索和利用太空的國家并不多,國際社會關于太空探索和開發的規則的執行力受到了很大的限制。因此,有能力探索和利用太空的國家拓展一定領域的太空邊疆的可能性日漸增大。而美國早在 20 世紀 80 年代就形成了 “制天權”的思想,進而提出了“高邊疆”戰略和 “星球大戰計劃”,開始了太空邊疆的管控和治理的實際步驟,一步步地將太空邊疆做實。時至今日,太空邊疆的開拓、管控和治理已經成為一個無法回避的事實。

      第四,利益邊疆的管控和治理。“20 世紀 80 年代中期,美國等西方大國從維護自身利益的需要出發確定戰略控制范圍,首先使用了 ‘利益邊疆’概念”,③并將這些理論逐漸付諸實踐。與此同時,其他國家基于國家利益的外部性而構建自己的利益邊疆的行動也逐漸顯現并日漸增強。放眼今天的世界,“‘利益邊疆’的存在已是事實,并成為全球化時代維護國家主權和制訂國家戰略的重要基點”。①從目前的現實來看,某個國家的利益邊疆,其實就是該國具有重要利益并運用自己的國家力量去影響或制約其他利益主體,以維護自身利益的特定區域。一個國家將某個特定的區域構建為自己的利益邊疆,一是國家在該區域內具有現實的或潛在的重大利益; 二是具有對該區域進行實際控制的能力,這樣的能力包括經濟的、文化的、軍事的影響; 三是通過上述能力的運用,形成了對該區域的實際控制 ( 這樣的控制并不是排他性的) ,從而保證了國家利益的實現。因此,利益邊疆的形成過程,其實也就包含著對該區域的管控和治理的內容。

      第五,戰略邊疆的管控和治理。戰略邊疆通常被看作 “一國國力和影響力所能達到的、可控制的地理與空間區域,它是國家實力、戰略意志以及國家戰略能力的投射范圍”。②在國家疆域日漸多樣化的今天,新形態疆域的凸顯成為不可避免的事實。但如果說主權性疆域的根本是國家占據并擁有主權或主權權利的話,那么,新形態邊疆雖然超越了主權的范圍,但卻是以國家的控制為根本特征的。國家的利益邊疆與戰略邊疆緊密地聯系在一起,并具有較大的相似性。因此,有的學者指出:“國家利益與利益邊疆、戰略邊疆是對同一內容從不同角度進行的認識和概括。如果說利益邊疆回答的是國家利益的范圍,戰略邊疆則是回答國家利益的戰略要求。”③但是,二者之間的區別也是不可忽視的。利益邊疆側重于國家的經濟利益和現實利益,戰略邊疆側重于國家的戰略利益和長遠利益;利益邊疆的構建在依托于國家的軍事影響的基礎上要充分運用經濟及外交的影響力,而戰略邊疆的建構則主要運用軍事力量。

      在上述邊疆形態中,如果說主權性邊疆要通過有效的管控和治理才能穩定、鞏固并充分發揮作用的話,非主權或超主權的邊疆的管控和治理是與其構建過程結合在一起的。對于后者而言,只有在構建的過程中實施長期有效的管控和治理,才能真正成為國家的疆域。

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