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    人大預算監督情況的評價及其改革探討

    時間:2015-02-02 來源:未知 作者:學術堂 本文字數:11899字
    論文摘要

      人大預算監督具有扎實的理論基礎和豐富的政策實踐,近年來各級人大在加強預算監督方面進行了積極探索,人大預算監督效力顯著提高,但是仍存在較大的不足,仍沒有實現實質性預算監督。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:

      “健全‘一府兩院’由人大產生、對人大負責、受人大監督制度”; “審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”,對人大預算審查和監督提出了更高的要求。基于立法部門預算監督效力評價標準,通過對專家學者和人大代表的問卷調查,本文對人大預算監督情況進行了定量和定性評價,提出了改進人大預算監督的近期改革重點和遠期改革難點。

      一、預算與立法部門預算監督

      公共預算反映了政府活動的范圍、內容、政策導向,是公共財政運作的控制和組織系統,也是立法部門和社會公眾對政府進行監督和制約的重要工具或“制度載體”,在各國政治經濟生活中都占據著非常重要的地位。美國著名預算專家阿倫·威爾達夫斯基( Aaron Wildavsky) 認為:

      預算———即企圖通過政治過程配置稀缺的金融資源,以實現各種美好生活———是政治過程的中心①。沃倫( Warren) 認為,預算乃行政機構的生命之源②。預算資金是行政機構運作的經濟基礎,控制住政府的預算,就控制住了政府,預算監督是預算民主和法治的重要體現。

      作為現代民主政治體制的一個重要組成部分,立法部門對行政部門的預算進行監督具有堅實的法理基礎。根據契約理論,預算是社會公眾與政府就政府的活動范圍和方向所形成的委托代理契約關系,委托人( 社會公眾) 和代理人( 政府) 存在信息不對稱,代理人的預算機會主義行為( 表現為逆向選擇和道德風險) 可能會損害委托人的利益,立法機關作為人民選出的代表,當然有權監督政府如何花納稅人的錢。權力有作惡濫用的自然本性③,根據公共選擇理論,預算過程是一個公共決策過程,由于政府決策機制的缺陷以及政府決策參與者的利己主義行為取向,很可能產生濫用公共權力、非法謀取私利和低效率等“經濟人”行為,要防止濫用權力,就必須以權力制約權力。根據憲政分權說,立法、行政、司法三權分立是現代憲政制度的核心,其出發點是建立一個權力相互制衡和監督的機制,立法部門對行政部門的預算進行審查和監督是憲政分權和民主政治的本質要求,是實現預算民主的重要途徑,立法機構的這一權力在多數國家受到憲法保障。正如約瑟夫·懷特和艾倫·威爾達夫斯基所指出的那樣: “( 美國) 三權分立的原則不是為提高政府效率而設計的,而是為防止權力的濫用”④。

      立法機構的預算監督還有豐富的制度實踐。根據立法機構預算權力的大小,阿克塞爾羅德( Axelrod) 將立法機構分為相對積極的議會、反應型的議會、邊緣化的議會、橡皮圖章型的議會四種類型,其預算權力由強到弱⑤; 諾頓( Norton) 將立法機構劃分為制定預算的議會、影響預算的議會、批準預算的議會三種類型,這三種類型的預算權力也是由強到弱⑥。根據立法機構在預算資源配置中發揮的作用,可以對立法機構預算權力的大小進行評估 ⑦。比較簡單的方法是選取一個一個可以直接測量的變量來評價立法機構預算權力的大小,如是否通過預算修正案、通過的預算修正案的數量、立法機構監督工具的數量、議會所通過的預算總額與政府提交的預算總額的差異性等。另一種方法是采取多個變量組合的綜合法來測量立法機構預算權力的大小,如利特那( Lienner) 采用中期預算戰略的批準、修改年度預算的權力、可供討論年度預算的時間、得到的技術性支持、預算執行過程中的限制這五項指標來構建立法機構預算權力的測量框架⑧。

      林慕華、馬駿采用信息( 政府活動及成本信息) 、對話( 人大與政府就其活動選擇及成本測算進行對話) 與強度( 對政府及其各個部門的預算做出支持或不支持的決策) 三個維度,對預算改革后我國地方人大預算監督情況進行了定量分析和評價⑨。其他還有一些學者提出了不同的評價指標和方法。

      雖然關于立法機構預算能力的評價方法不同,但是結果卻有一定的一致性。總體來看,中高收入國家和民主國家立法機構的預算監督能力較強,而中低收入國家與非民主國家的預算監督能力較弱,但是在民主國家也不能一概而論,還要看立法機構與行政機構之間是合作型關系( 如英國) ,還是競爭型關系( 如美國) ,英國國會的預算權力就較低,而美國國會的預算權力很高。

      二、人大預算監督效力評價標準及問卷調查基本情況

      立法機構預算監督效力,即立法部門在預算過程中的作用和影響力。2010 年本人承擔了國家社科基金項目《完善我國人大預算制度研究( 批準號 10CZZ009) 》,基于目前已有的立法機構預算監督權力( 能力) 評價方法及諸多國家的立法機構預算監督實踐,提出了一套評價立法部門預算監督效力的標準,并利用這一標準對我國人大預算監督情況進行了問卷調查和定量定性評價。

      1. 立法機構預算監督效力評價標準

      基于美國( 總統制國家) 、英國( 議會制國家) 、俄羅斯( 轉軌國家) 等國家立法部門預算監督實踐,從權力保障、能力建設和約束機制這三個維度提煉出了一套評判立法部門預算監督效力高低的標準,其中,權力保障包括立法部門的預算監督權力所依據的法律是否完備、立法部門是否能夠獨立科學地做出預算決策、立法部門的預算監督范圍是否涵蓋政府全部收支、立法部門是否擁有較大的預算控制權、立法部門的預算決策是否有嚴格的責任追究機制等,能力建設包括立法部門的預算人員是否是職業性和專業性的、立法部門是否下設專門的預算監督機構、立法部門是否有完善的預算審查機制等,約束機制包括預算審計機構是否有較強的獨立性、預算過程是否公開透明和鼓勵公眾參與等,其中,有些評價標準又可以進一步細分為多個二級指標。

      這三個維度相輔相成,權力保障是前提,否則立法部門進行預算監督就缺少法理依據和制度基礎,其監督效力將是空中樓閣,不具有可持續性; 能力建設是支撐,否則賦予立法部門的預算監督權力就無法落到實處,其進行監督將有心無力,只能流于形式; 約束機制是外部保障,獨立的審計機構和公開透明就像監督預算的兩只眼睛,使立法機構對預算監督的效力如虎添翼,把政府關進公共預算籠子里需要三個維度共同發揮作用。相較于目前已有的立法機構預算權力評價標準,本課題所提煉的立法機構預算監督效力評價方法更為全面,具有較強的普遍適用性,如果對其賦以分值,可以作為評價立法部門預算監督效力的量化指標。

      2. 問卷調查基本情況

      考慮到評價人大預算監督效力既需要了解國際比較先進的做法,又必須非常熟悉我國人大預算監督實際情況,要求調查對象具有較高的專業性并長時間關注這一問題,因此本調查主要是針對預算領域內的一些專家學者及部分人大代表或預算工作者進行的。本調查問卷共包括三個方面的內容,一是人大預算監督基本情況評價,主要涉及本研究所提煉的立法機構預算監督效力評價標準中的相關指標,由受訪者對全國人大預算監督情況進行評分; 二是關于人大預算監督取得的成績、存在的不足以及改革建議的調查,驗證前一部分的有效性并為后面一章的對策建議分析提供支撐; 三是受訪者個人的基本情況,包括性別、年齡、職稱、學科背景、關注預算時間等,看看受訪者的身份差異是否對評價結論有影響。由于具有較高的專業性,因此調查范圍不是很大,本次共發放問卷 100 份,收回有效問卷82 份,其中高校中的專家學者完成44 份,人大代表及預算工作者完成 38 份,除了完成問卷問題外,一些受訪者還對如何完善人大預算監督提出了中肯的建議。

      三、人大預算監督得分較高和較低的項目及總體效力評價

      縱向來看,近年來我國在加強人大預算監督方面做了大量工作,取得了一定的進展,人大預算監督的基本框架已經建立起來; 但是,橫向來看,人大預算監督仍存在諸多不足之處,一些環節尤為薄弱,問卷調查結果基本反映了我國人大預算監督現狀。

      1. 人大預算監督評價中得分相對較高的項目

      根據問卷調查統計分析,如果滿分為10 分的話,在所有24 個關于人大預算監督效力的量化評價指標中,只有兩個指標的得分略微超過或達到及格線( 6 分) ,雖然各項評價指標的得分都不是很高,但是指標之間還是存在明顯差距的,其中得分最高的 5 個項目如下:

      一是目前我國《憲法》中關于人大預算監督權限的保障性。這一項目的平均得分為 6. 2 分,排在第一位,并且專家學者和人大代表及預算工作者的觀點非常一致,在各自的評價中都是得分最高的。這表明大家對我國在 20 世紀 80 年代初所制定的《憲法》中能對人大預算審查監督做出這樣的規定還是比較肯定的,如要求預算必須經過人大的審查和批準,人大有權對預算進行詢問和質詢等,但是令人遺憾的是,《憲法》中的很多規定沒有得到很好的落實。

      二是人大審查監督的預算涵蓋政府收支的全面性。這一項目的平均得分為 6. 0 分,剛好達到及格水平,多數人給其的評價在 5 -7 分之間。這說明這幾年隨著國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保險基金預算逐漸納入預算管理并接受人大審查監督,政府全口徑預算收支管理所取得的進展還是得到認可的,進步比較明顯,因此也評價較高。但是與此相關的另一個問題,“人大預算審查監督所涵蓋的政府收支的詳細性”得分就低得多,只有 5 分不到,評價結果反映了二者之間的差距。

      三是人大財經委和預算工作委員會的工作勝任性。這一項目的平均得分為 5. 7 分,在排序上差異不是很大,但是在得分上人大代表和預算工作者對自身的評價明顯高于專家學者。這一評價反映了近年來人大在預算監督機構和機制建設方面所取得的成績,財經委特別是預算工作委員會在人大預算監督中發揮的作用越來越積極,如很多預算聽證、專題詢問等都是由人大財經委或者預算工作委員會組織的,因此也得到了肯定。與此相關的問題,如“關于人大預算審監督查機制的合理性”的得分也還可以。

      四是目前我國《預算法》中關于人大預算監督權限的完善性。這一項目的平均得分為 5. 2分,并且專家學者和人大代表與預算工作者對其的相對評價都不錯。雖然《預算法》迫切需要修改,但是這一項目的得分仍然相對較高,其道理與《憲法》有點相似,我國 1994 年制定的《預算法》對于加強人大預算監督具有重要意義,并對《憲法》中的人大預算監督進行了細化,同樣其中的很多規定也沒有得到很好落實,由于其他很多項目更加差強人意,所以其得分還相對較高。

      五是人大預算審查監督中預算問詢權的運用情況。這一項目的平均得分為 5. 1 分。隨著近幾年預算專題詢問和預算聽證的開展,人大與政府之間的預算互動愈發頻繁,不管是在人代會期間,還是人大會期之外,預算詢問稱為一種常用方式,并且政府基本上都能給予回答,因此也得到了相對較高的評價。與此相關的另兩個問題,“人大在預算審查監督中預算質詢權的運用情況”、“預算重大事項調查權的運用情況”這兩項的得分就低得多,評價差異符合人大預算監督實際情況。

      雖然上述 5 個項目的得分相對較高,但是離理想水平都仍有較大的差距,并且只有兩項略微超過或剛達到及格線水平。這些得分較高的項目與問卷第 26 題“您認為近年來我國在人大預算監督方面所取得的突出成績是哪些”的回答結果既有一致性也有不一致的地方,在這一題的回答中,( A) 預算相關法律制度的完善、( F) 政府提交的預算的全面性、( B) 預算的公開透明、( D) 人大財經委和預算工作委員會的加強、( E) 預算審計監督的加強這 5 個選項出現的頻率最高,其中,預算相關法律制度的完善、政府提交的預算的全面性、人大財經委和預算工作委會的加強這三個選項在量化評價中的得分也較高,二者具有一致性; 雖然預算的公開透明( 4. 8 分)與預算審計監督的加強( 4. 5 分) 也被認為近年來取得了突出成績,但是其得分卻并不很高,沒有進入前 5 位,這表明其離人們的期望水平仍有較大的差距。在第 26 題的回答上,專家學者和人大代表及預算工作者的回答差異不是很大,表明對近年來預算改革所取得的成績具有共識性。

      2. 人大預算監督評價中得分較低的項目

      在調查問卷所列的 24 個關于人大預算監督效力的量化評價指標中,一些項目的得分非常低,在 2 -3 分之間,與得分較高的項目存在明顯的差距,反映了人大預算監督的實際情況,其中得分最低的 5 個項目如下:

      一是人大代表與社會公眾之間預算委托代理關系的強度。這一項目的平均得分僅為 2. 4分,在所有指標中幾乎所有受訪者都給予了其最低評價,甚至有的受訪者( 包括部分人大代表和預算工作者) 給予了零分。正如我們前面分析的那樣,雖然人大代表名義上存在廣泛的代表性,但是實際上不管是直接選舉產生的代表,還是間接選舉產生的代表,社會公眾對人大代表作為自己的代言人并不認同,其與社會公眾之間的預算委托代理關系是十分薄弱的,因此得分最低是實至名歸的。

      二是預算過程中的公民參與程度。這一項目的平均得分為 2. 5 分,所有受訪者對其評價都較低,這也與我國實際情況是相符的。中央和省級政府從來沒有就預算政策征求過社會公眾的意見,沒有發布過前期預算,除了極少數基層政府舉行過預算聽證活動外,絕大多數情況下社會公眾都沒有參與預算過程的機會,只能被動地通過事后的預算公開了解一些預算信息。根據國際預算合作組織( IBP) 的評價,多數國家預算過程中的公民參與度都不高,我國這一項目得分較低也不奇怪。

      三是人大對于政府預算控制權的大小。這一項目的平均得分也是 2. 5 分,其是通過“政府對于人大通過的預算自由裁量權的大小”來反映的,得分越高表示政府的自由裁量權越大,人大對政府預算的控制力就越小,反之則反。專家學者和人大代表及預算工作者對其的評價具有驚人的一致性,其平均分都是 7. 5 分,如果從反向角度來考慮人大對政府預算控制力的話,其得分是 2. 5 分( 10 -7. 5) ,也是屬于評價較低的項目之一。

      四是人大預算審查監督時間的充足性。這一項目的平均得分為 2. 8 分。如同我們前面分析的那樣,政府向人大提交預算報告的時間較晚,一般人大代表拿到預算報告的時間就更晚了,而人大會期只有短短幾天,面對厚厚一大摞預算,對于很多代表來說,預算不但看不懂,而且看不完,然后就要對巨額公共資金的安排進行表決,很難做出高質量的預算決策,預算審查監督時間不足是影響人大預算監督的一個重要因素,使得人大的預算審查監督只能流于形式,這一點是得到公認的,因此得分也較低。

      五是人大代表在預算審查監督中的專職性。這一項目的平均得分為 2. 9 分。如我們前面分析的那樣,由于我國人大代表是兼職性的,目前只是在人大常委會委員中實現了部分專職化,基層人大代表的專職化幾乎沒什么進展,非專職性使得人大代表沒有動力和精力投入到預算監督工作中,非專職行也很難做到專業性,使得預算監督效力難以提高。與此相關的另一個問題,“人大代表在預算審查監督中的專業性”得分也很低( 2. 9 分) ,由于人大代表名額的分配要考慮黨派、職業、地區、民族等各種因素,廣泛性和專業性很難兼顧,因此專業性得分也很低。

      上述 5 個項目的得分都在 3 分以下,這些得分較低的項目與問卷第 27 題“你認為目前在人大預算監督中存在的突出問題是哪些”的回答結果同樣是既有一致性也有不一致性,在這一題的回答中,( B) 人大代表與社會公眾的委托代理關系低、( A) 預算相關法律制度不完善、( H) 人大代表是非專職性的、( J) 預算的公開透明度低、( C) 人大預算審查時間不足這 5 個項目出現的頻率最高,其中,人大代表與社會公眾的委托代理關系低、人大代表是非專職性的、人大預算審查時間不足這三個項目的量化評價得分較低,具有一致性。

      綜合得分最高和最低的項目來看,雖然近年來我國在預算公開透明方面取得了突出成績,屬于較突出的 5 個進步之一,但是仍然認為“預算的公開透明度低”是一個突出問題,因此預算的公開透明性既沒有進入得分較高的前5 個項目,也沒有進入得分較低的5 個項目,既肯定了其近年來所取得的成績,又希望能進一步提高。“預算過程中的公民參與度”雖然得分較低,但并不認為其是突出問題,這也是與現實相符的,我國預算監督還沒有發展到那一步。其他得分較低的項目還有人大在預算審查監督中預算質詢權、重大事項調查權的運用情況、預算審計機構的獨立性等,雖然改革開放以來人大預算監督改革主要在于落實《憲法》等現有法律框架已經賦予的權力,沒有改變固有憲政框架下的權力結果,屬于“制度內的權力成長”瑏瑢,但是這種權力落實情況仍然很不理想,這也與人們經常說的人大預算監督“形式至上、實質虛置”這一判斷是吻合的。

      3. 人大預算監督效力總體評價

      根據問卷調查結果并結合我國實際情況,人大預算監督效力一級評價項目的得分如表 1 所示,沒一個一級評價項目的得分在 6 分以上,很多項目的得分在 2 -4 分之間,在收回的 82 份問卷中,沒有一個受訪者( 包括人大代表) 認為我國人大預算監督已經進入實質性監督階段,所不同的是,多數專家學者( 70%以上) 認為我國人大預算監督仍處于“形式監督階段”,而多數人大代表及預算工作者( 60%) 認為我國人大預算監督正處于“從形式向實質轉變的過渡階段”。

    論文摘要

      如果滿分是 100 的話,我國人大預算監督效力綜合得分為 43 分,而改革開放初期的人大預算監督效力接近于零,應該說經過 30 多年發展,所得的成績還是很明顯的,應該給予肯定。但是目前的人大預算監督效力還遠沒有及格,預算監督可以說有“形”無“神”,象征意義大于實質意義。在問卷調查中,一位人大代表這樣評價人大預算監督: “雖形式上人大法定預算監督權,但實際上預算決策權、預算執行權、預算問責權均游離人大之外。”這種評價還是非常中肯的。

      這表明我國預算的民主化還處在起步階段,很多方面都亟待加強。從受訪者的背景信息來看,對預算關注時間越長、在本領域中知名度較高的學者對人大預算監督效力的評價越低; 在學科領域上倒沒有多大的差異,一些財政學背景的專家學者對人大預算監督效力的評價甚至比政治學背景的還低; 從職業身份上來看,人大代表及預算工作者與高校中的專家學者對人大預算監督效力的相對評價( 排序) 差別不是很大,但是前者給予的絕對評價普遍高于后者,尤其表現在對預算審查監督機制的完善性、人大履行預算審查監督職責的能力、人大財經委和預算工作委員會的工作勝任性等自身工作評價方面,而專家學者對人大代表與社會公眾之間的預算委托代理關系、人大代表的專職性和專業性等方面的評價相對低得多,這可能是職業習慣及考慮問題的立場不同所致。

      四、提高人大預算監督效力的近期改革重點

      中國預算改革政治學包含著一個“預算改革的政治困惑”: 一方面,預算改革的確在改變著政治過程,人大和社會公眾對政府的監督力度明顯加大; 另一方面,純粹的預算改革難以取得實質性的突破,需要對中國政治過程的某些部分進行改革。在問卷調查中,90% 的人大工作者和專家學者均將修訂《預算法》作為完善人大預算監督制度的當務之急,具有很強的共識性。在各方的共同努力下,2014 年 8 月 31 日,歷經十年三屆人大四次審議,《預算法》修訂終于得以完成。新《預算法》將于 2015 年 1 月 1 日起正式實施,對于加強我國預算的透明性、完整性、規范性和法治性具有重要意義。但是新法仍存在很多不足之處,許多專家認為,此次預算法修訂“管理性修訂”色彩濃厚,指向權力與政策的維度“治理性修訂”意味淡漠,實質性預算權力在人大與政府間的配置仍過度不平衡,政府仍有較大的自由裁量權瑏瑤,未來需要進一步完善。結合改革的難度和緊迫性,仍應堅持以漸進性改革為主,從近期和遠期兩個方面推進人大預算監督制度改革。近期預算改革還是繼續沿著技術路線推進為主,主要是落實已有的人大預算權力,經過若干年后,這些微小的變化也許可以改變預算政治的歷史路徑依賴,但是也需要適當賦予人大新的預算權力。近期改革主要包括以下九個方面的重點工作。

      一是繼續把提高預算透明度作為近期工作的一個主要抓手。不管是從何角度評價,我國預算公開透明仍存在很大的不足,在問卷調查中,提高預算公開透明也具有較高的共識性,可以做到一舉多得,既有利于政府加強預算管理,也有利于加強人大預算監督,還可以提高社會公眾的預算意識,是提高預算民主與法治的有效途徑,要堅定不移地做好預算公開透明工作。應該加強財政部等政府部門官方網站上預算信息專欄的建設,提供用戶友好型的預算信息,減少政府在預算公開上的自由裁量權。

      二是增強預算的全面性和詳細性。如我們前面的分析,雖然我國近年來在預算的廣度和深度方面取得了很大的成績,但是仍然存在很大的不足,這些技術性的問題相對比較容易解決,并且成效明顯。將全部政府收支都納入政府預算,擴大國有資本經營性預算涵蓋范圍,編制債務預算和稅式支出預算,不允許政府在預算外有任何收支。同時,應繼續增強預算的詳細性,向人大提交的功能性和經濟性預算應盡可能具體,使人大知道政府將錢花在了什么地方; 為了合理安排預算資源,應編制中長期預算,防范中長期財政風險,實現人大預算監督全覆蓋、無死角。

      三是增加人大審議預算時間,將預算報告作為審議重點。根據前面的分析,在問卷調查中,預算審議時間不足是人大預算監督存在的一個突出問題,增加人大預算審查時間對于提高人大預算監督質量見效比較快,也是容易操作的一個改革,具有較高的共識性。在全體會議方面,適當增加會期,淡化對政府工作報告的審議,將預算報告作為人大審議的重點; 在常委會會議方面,增加預算專題審議的次數和時間,從而提高人大預算審查監督的質量。在預算年度或者人大會期沒有調整之前,為了增強預算的嚴肅性,在預算年度開始前應該由人大通過臨時預算,以解決預算年度與人大會期不協調問題。

      四是繼續增強財經委力量,成立預算工作委員會。財經委在人大工作及預算審查監督中責任重大,應該繼續加強財經委的力量,同時應將預算工作委員會升級為與財經委員會平級的人大專門委員會。財經委員會和預算委員會分別負責不同工作,預算相關工作主要由預算委員會負責,收入政策、經濟形勢評估等方面的工作由財經委負責。同時,在人大下設專門的預算研究機構,為人大預算監督提供決策咨詢服務。

      五是人大常委會的專職化和專業化。如我們前面的分析,根據問卷調查,人大代表的專職化和專業化水平低是目前人大預算監督中存在的一個突出問題,是制約人大審查預算時間、質量的重要因素。鑒于我國各級人大代表眾多,一步到位全部實現專職化和專業化難度較大,應該首先在常委會一級實現全部常委會委員的專職化和專業化。

      六是落實人大已有的預算質詢等權力,賦予新的預算修正權。目前《憲法》、《預算法》等已經賦予人大的預算監督權力仍然沒有得到很好落實,因此近期的改革重點一方面是繼續將預算詢問、預算質詢以及預算重大問題調查權等落到實處,一方面是賦予人大新的權力———預算修正權。在問卷調查中,“賦予人大預算修正權”也被認為是當前改善人大預算監督最需要解決的問題之一,可以改變人大在預算審批中的被動狀況。同時,在沒有實現人大代表真正自由選舉之前,在預算決議的表決上,繼續完善匿名的電子表決方式,允許采取分項表決方式,從而提高預算決策質量。

      七是強化預算違法責任追究機制。再好的預算如果不能得到嚴格執行也是擺設,而這關鍵取決于對預算違法責任的追究機制,這也是我國目前預算監督中比較欠缺的問題。要強化預算具有法律效力這一意識,不管是個人還是單位,對于未經人大批準擅自調整預算、截留預算資金等行為,都應該算作違法行為,構建違憲責任、刑事責任、經濟責任和行政責任在內的綜合責任追究體系,抑制每年屢禁不止的預算違法行為。

      八是對審計機構實行雙重領導模式。提高審計機構的獨立性對于提高人大預算監督效力具有重要意義,在“大改”( 一步到位實行立法型審計模式) 難度較大的情況下,“中改”( 實行人大與政府對審計機構的雙重領導) 可以作為過渡方案加以考慮瑏瑦,即將審計機構的行政級別提升半級,業務上仍由政府領導,但審計機構負責人由人大直接提名、任命和罷免,同時延長審計長任期,使其不受換屆影響。

      九是完善基層人大代表選舉制度,壓縮黨政官員代表比例。人大代表與社會公眾之間的委托代理關系是目前人大預算監督最薄弱的環節。預算是一個政治過程,一些專家在建議中表示,要提高人大對預算的監督效力,“必須建立一個真正代表人民的人大”,而這也是我國憲法所規定的。我們目前在縣鄉一級已經實現了人大代表直接選舉,充分發揮人民代表大會制度的優越性,應該把這一制度真正落到實處,實現自由公正的選舉,同時減少各級人大中的黨政官員比例,使人大能夠獨立科學決策。

      總體來看,這些近期改革重點主要是技術性改革為主,操作性強,已經具有較強的共識,可以很快實施,除了賦予人大預算修正權之外,并沒有增加人大新的預算權力,如增加人大預算審議時間、增強預算的全面性和詳細性、提高預算透明度等都是近年來在做的工作,基層人大代表直選、人大預算質詢等都是已有制度的完善和落實。在問卷調查第 28 題“你認為當前我國改善人大預算監督最需要解決的問題是哪些”的回答中,( A) 修訂《預算法》、( D) 加強人大財經委和預算工作委員會的力量、( G) 提高政府預算詳細性、( L) 賦予人大預算修正權、( J) 提高預算公開透明度、( F) 提高政府預算的全面性、( C) 增加預算審查時間排在前幾位,這些都說明上面所說的近期改革重點具有較強的共識性,專家學者和人大代表與預算工作者的差異并不是很大,只是在排序上有少許不同,如人大代表更注重加強人大財經委和預算工作委員會的力量、加強預算審查時間等自身建設,而專家學者更注重完善基層人大代表選舉制度、賦予人大預算修正權、審計機構獨立性等制度性建設。

      五、提高人大預算監督效力的遠期改革難點

      從長期來看,切實提高人大預算監督效力單純依靠技術性改革是不夠的,必須賦予人大新的預算政治權力,改變人大實際預算權力配置的弱勢格局,必須進行深層次的制度性改革。這些遠期改革需要頂層設計,形成共識需要一個較長的過程,相對于近期改革實施難度要大得多,包括以下七個方面。

      一是修訂《憲法》中預算相關條款。預算是一個憲政問題,人大預算監督單靠《預算法》保障是不夠的,還必須有憲法保障。當前《憲法》中關于人大預算監督的表述過于簡單,并且沒有跟上預算發展變化的要求,應該適時修訂憲法,為人大預算監督提供最高法律保障。

      二是成立公共收入委員會、公共審計委員會等新的專門委員會。目前的人大專業機構設置過于簡單,隨著人大常委會力量的加強,應該加強人大專業化分工和機構建設,設立公共收入委員會、公共審計委員會等更多的專門委員會,分別負責收入、預算審計等工作,原來的財經委改為經濟委員會,主要負責宏觀經濟政策及經濟形勢預測,設立國防委員會、教育委員會等專門委員會,使每個政府部門都能夠在人大中找到對應的專門委員會。

      三是調整預算年度或人大會期。這一問題看似簡單,實則牽一發動全身,涉及深層次的體制機制問題。為了解決預算年度與人大會期不協調的問題,編制臨時預算只能是權宜之計,根本解決辦法是調整預算年度或者人大會期,二者各有利弊,調整預算年度可能更具有可操作性,應盡早設定改革方向。

      四是審計機構向人大負責。縱觀世界上立法機構預算監督效力比較強的國家,獨立的審計機構是必不可少的,在對審計機構實行雙重領導模式一段時間后,應該將審計機構改向人大負責,并且越快越好,這將是加強人大預算監督的一把利器。

      五是人大代表全部直選。僅僅完成基層人大代表自由公正直選是不夠的,要加強人大代表與社會公眾的委托代理關系,必須實現全部人大代表的直選,使各級人大代表都能夠站在公眾立場對政府預算進行監督。

      六是全體人大代表的專職化和專業化。在實現人大常委會委員全部專職化和專業化后,應該逐漸增加常委會委員數量,減少人大代表數量,最終實現人大常委會與人大全體會議的統一,實現全部人大代表的專職化和專業化。

      七是公民深入參與預算過程。這是更高層次的預算透明,在預算決策過程中應該積極征求社會公眾的意見,特別是基層政府應該積極推行參與式預算,通過預算聽證等方式鼓勵社會公眾參與預算決策。在更高一級政府,重大預算政策應該提前咨詢社會公眾意見。

      在問卷調查第 29 題“你認為改善人大預算監督最難解決的問題是哪些”的回答中,( B) 修訂《憲法》、( K) 實現人大代表全部直選、( M) 實現全部人大代表的專職化、( E) 審計機構向人大負責四個選項是出現頻率最高的,在專家學者和人大代表及預算工作者中有很強的共識,多數都主張“審計機構向人大負責”應該盡快實施。這些遠期改革很多都涉及要修改憲法中的相關規定,本人認為短期內難以實施,因此作為人大預算監督的遠期改革任務,雖然這些遠期改革難點問題可以在今后的政治經濟體制改革中逐步加以解決,但是也不宜拖得太久。

      我國目前人大預算監督正處在從形式向實質轉變的關鍵時期,由于涉及權力的重新配置、部門利益等,實現這一目標必然是艱難的,實現這關鍵一躍( 人大預算監督效力從 40 多分提高到 60 分以上) 比前期改革( 從 0 分到 40 多分) 的難度可能更大。一些看似簡答的問題實際上也涉及深層次的制度性問題,如為了增加預算審議時間,取消對計劃報告的審議,將預算報告作為人大審議的重點,但是審議和批準計劃報告是憲法規定的,不修改憲法這樣做是不可能的,因此,把政府關進公共預算籠子里無疑需要我國預算制度改革的頂層設計。在問卷調查中,一位受訪的人大代表這樣寫道: “全國人大及常委會未做出榜樣,地方人大便沒有坐標。預算實質性監督必須從自上而下進行,自下而上的轟轟烈烈都是形式主義,并貼了‘創新’的標簽。”一位專家學者也建議“把人大預算監督納入政治過程”。王雍君認為,預算改革應是政府改革的切入點,預算改革雖然不能取代最終的政治改革和政府改革,但可以作為躍進到更高層面政治改革和政府改革的橋梁和臺階。總體來看,人大預算監督改革可以作為我國行政管理體制以及政治體制改革的突破口和有效途徑,把其當作推進我國深層次改革的“鑰匙”。

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