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    公共政策在現代社會共同體生活的價值定位和實踐

    時間:2014-12-27 來源:未知 作者:學術堂 本文字數:8149字
    論文摘要

      在現代民主制背景下,公共政策并非僅僅為了從消極意義上對個體行為進行約束和限制,更重要的是要內涵一種積極的理念確認和行動引導。換言之,公共政策內涵著政治哲學的應然追求和規范意識,這體現為一種價值導向性,即公共政策希望塑造一種什么樣的共同體生活以及在這種共同體生活中個體如何更好地達成積極的自我實現。從政治哲學角度對公共政策的價值導向性進行探討有助于明晰公共政策在現代社會共同體生活的價值定位和實踐旨趣,從而更好發揮其在規范復雜的社會利益關系、促成協調整體行動方面的積極作用。

      一、公共政策價值中立性的崩潰

      所謂價值中立性是自由主義政治哲學的一個基本口號,“當代自由主義理論的一個顯著特征是強調‘中立’原則,即國家不應當獎賞或懲罰各種有關良善生活的特定觀念,而應當提供一種中立的框架,使人們能夠在這個框架中追求各種不同的和可能沖突的善的觀念。”①自由主義相信公民個體在政治觀念和政治行為的自足完滿性,對社會公共生活的自組織能力抱有絕對的信心,這也體現在其對社會公共政策所具有的自我演化特征、自我調整與優化能力的信奉和推崇上。具體而言,公共政策的價值中立性就是指其能不偏不倚地代表相關的社會利益各方的意思表示、利益訴求和目標歸屬,由此而展開的公共行動能夠自然地和諧一致,社會共同體生活能夠穩定協調推進。在很長一個時期內,這種價值中立的觀念主導了西方社會政治生活,然而卻并沒有帶來預想的經濟繁榮、政治高效、社會和諧、民眾幸福的理想圖景。于是,價值中立性開始遭到人們的懷疑、質疑甚至批判,拒斥倫理示范與價值導向的政治行動與公共決策在理論和實踐領域遭到巨大挑戰。究竟該如何來看待公共政策與價值導向之間的關系已經成為一個帶有豐富實踐意蘊的重要理論課題。

      自由主義的價值中立性確實為我們構思了一個理想的社會規劃圖景,完滿自足的原子化公民個體、理性謹慎的社會交往行為、科學規范的社會政治組織、高效有序的民主協調機制等等,然而,對人的復雜性與社會的復雜性的低估和盲目樂觀使自由主義及其政治實踐遭遇了前所未有的尷尬和困境。哈貝馬斯在強調了正義對于善的優先性后指出:“中立性如果除此之外還要求把倫理問題整個地從政治商談中加上括號排除出去,政治商談就會失去其對前政治態度、對有關需要的詮釋、對價值取向作合理改變的力量。”②作為現代公共生活重要組成部分的公共政策,如果簡單奉行自由主義的價值中立原則,在價值判斷和道德論爭中緘默不語,執著于對消極行為約束之普遍性的探討而忽視了對積極行動之示范性的倡導,那么其所能開辟的公共空間和公共領域將會越來越小,所具有的政治效能將會越來越低,所能帶來的政治自我實現將會越來越微乎其微。

      奉行價值中立原則的公共政策是僵死的信條和機械的管控,忽視了作為社會行動主體的人在復雜環境中可能表現出來的積極主動性,沒有準確評估公共政策在不可控因素面前所應該具備的權變能力,由此主導的政策執行力以及相應而來的公共創新能力是非常有限的。

      必須要看到,在現代民主社會中,依靠民主決策力量而實現的公共政策是構成復雜社會系統的各利益方相互博弈的均衡結果,由于社會相關各方的所擁有的資源和力量差異很大,因而作為最終結果的公共政策并不能保證各方意圖與利益的平均體現,這樣,價值優先性問題就在所難免了。可以說,所謂的價值無涉在實踐性非常強的公共政策領域中本身就是虛幻的。“規則以及據其規則才能被適用到某些特定情形之中的行為,可以被視為源自某種共同世界觀的產物,并且它們被建立在眾所共享的價值之上。”③在政策實踐領域中,對公共政策價值導向性的承認是不可回避的,這也是我們真正實現政策科學化前提。在公共政策形成和發生作用的過程中,“按照某種價值或觀念,政策的特定目標或政策工具獲得了支持和認同,即一種目標不僅是合理的,而且相對于其他目標而言還具有一定的優先性。”④也就是說,盡管公共政策對復雜社會行為所具有的一般約束力和普遍調整性,但卻無法確認其價值導向上的絕對中立性。承認公共政策的價值預設,也就是確認了公共政策的價值導向性問題,即我們應該依據什么來界定、表述和處置社會公眾普遍關心的公共問題,在面對未知不可控的環境因素時我們應該堅持什么原則來權變應對和妥善化解,在管理常規語境下我們應該如何來開辟社會公共領域的新空間……所有這些都需要我們確認公共政策的價值導向,以積極行動來面對公共管理領域的新機遇和新挑戰。

      二、公共政策價值導向性:在事實與規范之間

      在現代多元主義文化背景和社會民眾主體意識不斷增強的情況下,公共政策產生的民主機制決定了其價值導向性形成于圍繞共同關注的社會議題而展開的公共商談之中,公共商談以“是什么”的事實判斷和“應該是什么”的價值判斷而表現出來。所謂事實判斷是基于已經發生的客觀存在事實而做出的,具有明顯的客觀標準,是對公共系統及其環境所進行的一種力求客觀的描述;價值判斷則是基于理想標準的規范信念而做出的,體現了判斷主體明顯的價值偏好,代表了對公共系統及其環境的一種理想性預期和規范性旨趣。當然,即便是事實判斷也帶有一定主觀價值的偏好,因為不同判斷主體由于自身知識結構、文化背景、生活境遇的差異對同一事實的認識也有差異,在給出事實判斷時候已經在話語方式、表達語氣、邏輯思維等方面體現出了一定的思想傾向和價值偏好,所以所謂絕對客觀的事實判斷是不存在的,要在事實與價值之間進行絕對區分也是不可能的,希拉里·普特南在《事實與價值二分法的崩潰》中向我們說明了這一點。因此,可以說,現代公共政策是事實判斷和價值判斷復雜交織在一起借助于公共理性框架而實現的意見交流、觀念整合、思想反思的結果。

      公共政策分析的必要性和意義就在于能夠對社會生活中存在的相當一部分社會民眾都有普遍影響的公共性問題進行回應并做出處置,公共政策的事實判斷是以對社會生活中實際存在的這些公共性問題的分析與解釋的形式而存在的,這里所說的問題并不是絕對客觀的存在在那里等待我們去直接用于公共政策分析的標準化客體,而是在一定程度上雜亂無章的、需要我們經過認真選擇、仔細整理、嚴密分析的感性經驗材料。

      這種對問題的厘定和確認過程本身就是一個價值選擇的過程,對問題的解釋和分析糾纏了價值觀念的分歧與論爭。“一些人認為政策問題只是客觀條件,通過確定既定條件下的‘事實’可以了解它。對政策問題的這種幼稚的看法不能認識到,對于同樣的事實 例如,表明犯罪、貧困和全球變暖正在增長的統計數字,不同的政策利益相關者作出不同的解釋。因此,同樣的政策相關信息能而且的確能得出相互對立沖突的對‘問題’的定義。……政策問題在一定程度上是一種主觀認定。”⑤這個構建問題的過程本身就是一個價值選擇的過程。基于不同價值觀念的問題認知肯定存在很大的分歧,化解分歧取得共識的重要途徑就是進入公共領域,將問題提升為議題,在一個寬容、理性的民主框架內進行充分的探討和論辯。西方政治哲學家們把這個過程稱為“為承認而斗爭”,也就是在這個過程中自身的私人性得到了提升,自我進入到了公共性空間之中并獲得了共同構成這個公共系統的有意義的他者們的積極承認。同時,這樣一個過程也正是彼此相異的價值觀念相互解釋從而走向視域融合的過程,也正是構成和維系一些社會生活共同體和諧運轉的共識性規范形成的過程,公共政策的規范性正基于此。

      可以說,規范是基于事實的問題論爭、交流、共識而形成的,這其中貫穿了價值的比較、綜合與協同互補。哈貝馬斯指出:“我們不是依靠文化價值而與這樣一種規范有效性要求建立起聯系的,但是,價值可以用來體現規范;就需要調節的內容而言,他們可以具有普遍的約束力。”⑥也就是說,規范是價值融合的結果,對公共政策調整的整個社會生活共同體的成員具有普遍的約束力。公共政策的規范性體現了構成該社會生活共同體成員的普遍意志,公共政策的合理性和合法性由此而獲得。當然,在其中可能會存在某些成員個體的意志沒有得到表達或者表達不充分的問題,這是在所難免的,因為民主制背景下的公共政策從其產生程序到調節機制都是代表了社會民眾中的大多數人的利益訴求和價值取向的;但是,理想的公共政策規范并不排斥和拒絕不同的聲音,而是對少數人問題予以充分認可、接納和承認,并將之作為自我制度修正與完善的重要參考因素,由此而來的自我糾錯和自我優化能力的不斷提升。“所有社會在價值觀上都存在基本分歧,成功的社會有解決這些爭端的制度。公共政策的一個關鍵要素是有個可以創建、實施和改善這些制度的程序。不成功的社會缺少發揮這種作用的制度,取而代之的往往是暴力或者其他具有災難性的行動。”⑦由此,公共政策的規范并非一種僵化的制度設計,而是一種邊界靈活且富有彈性的公共空間,在其中,不同聲音相互應和形成了和諧共同體生活的協奏曲。公共政策的規范分析代表了對一種共同體生活方式的理想期待,在這種理想期待中盡可能多的個體成員能夠自我表達和自我實現,社會成員中可能存在的消極性力量會越來越少甚至最終消失,由此而形成的是一種正義而和諧的社會存在狀態。

      公共政策的實證分析基于經驗性的事實而展開,代表了對社會公共生活實然狀態的客觀把握,而公共政策的規范分析則是基于理想性的價值標準而展開,代表了對生活公共生活應然狀態的主觀理解,公共政策的價值導向性就是在實證分析和規范分析的過程中形成的,從觀念意識和實踐行動兩個層面對社會生活共同體提出了期待。公共政策的價值導向性突破了對經驗性事實的所謂客觀描述,在日益多元化的社會現實生活中提出了理想性的規范訴求,這種訴求是構成該生活共同體的成員個體在各自價值觀念的引導下相互交流和博弈的結果,它不僅能夠從行為約束的消極層面抑制阻礙社會和諧發展的否定性力量,而且能夠從行動激勵的積極層面增進推動社會文明進步的肯定性力量。

      三、問題意識、公共境遇與價值導向

      在現代民主背景下,公共政策的價值導向性要體現明確的問題意識,也就是要明確感知公共政策是針對什么而做出目標導向。但社會發展實際狀況與普遍的民眾理想期待之間出現差距時,公共政策所針對的問題就出現了,對這種超出了私人層面的公共問題保持敏銳的感知、冷靜的分析、審慎的判斷、理性的決策是公共政策能夠保持現實性和生命力的關鍵。面對日趨復雜和急劇變化的社會環境,“政策分析將著眼于任何組織結構或者制度安排所固有的制度缺陷和失敗。提出的政策建議要更加強調不同組織安排所隱含的機會成本。民主制形成理論不關心簡單、整齊和對稱性,而關心多樣性、可變性和對選民偏好的回應性。民主制行政的體制依靠社會關系中的有序的復雜性。”⑧因此,民主制背景下公共政策的問題意識是一種居安思危的危機意識,現代社會發展進程中可能面臨和遭遇的不確定性因素越來越多,作為規范和引導社會發展的公共政策必須突破常規理解和模式思維,時時關注社會發展的最新動向,努力加大政策調整的彈性和增強政策應對風險的能力,力求站在更高的處境做出更加長遠且更富戰略性的科學籌劃。這種問題意識還體現為一種勇于創新的超越意識,創新和超越已經成為社會發展與進步的必然要求,作為推動社會發展重要力量的公共政策要擺脫僵化保守和因循守舊,祛除公共心理上的思想惰性,敢于應對公共政治生活中出現的新困難和新挑戰,鼓勵開拓精神,激發創造力量,努力動員一切力量為社會創新型發展貢獻力量。這種問題意識還應該是一種海納百川的寬容意識,公共政策的公共性決定了其應該努力創造一個和諧有序的制度框架和社會氛圍,自覺接納社會公共生活中的異樣聲音和不同訴求,包容社會成員個體的差異化存在,消解惟我獨尊的自我本身意識,塑造相互平等承認的主體間性態度,由此而引導社會的包容性發展。公共政策的問題意識確保了其扎根立足于社會現實生活實踐之中,面向公民個體真實的社會生活世界,能夠對日益復雜化的社會系統做出積極回應并采取行之有效的針對性措置。

      公共政策的價值導向性說到底就是一個“為了誰”的問題,只有讓來自社會基層的普通民眾的利益訴求得到表達并融入公共政策的制定和執行過程之中,才能真正體現公共政策的“公共價值性”,才能確保公共政策保持正確的價值導向。現代民主制的發展為之提供了良好的制度框架和政治空間,民主就是要實現社會公共治理的公民化,讓每一個擁有獨立法權資格的公民都參與到公共政策的制定和執行中來,成為社會公共治理的主體。“一種強勢民主模式應該促進和造就強勁的公民資格和強有力的公民社會,它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機會,可以促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉向尋求公民支持和授權公民管理的決策安排。同理,不斷拓展的公民參與機會,能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中,而不是強加給社會和公民,這樣就能夠更好地發揮和強化社會的作用。”⑨要實現社會公共治理的科學化和有序化,必須突破“強勢政府 公民個體”的二元社會結構,促成大量自主管理、自我運營、生動活潑的非政府公共組織,形成社會成員個體和諧交往的良好公共境遇。這種公共境遇集中體現為政治頂層設計與基層民眾訴求之間的張力,也就是在政府、社會團體與公民個體之間保持了一種既相互獨立又相互協作的默契交往關系。在民主制度的背景下,良好公共境遇中的公民參與既保證了公共政策的科學化,又確保了公共政策體現普通社會民眾的價值訴求。

      公共政策的公共境遇依托于現代公民社會(市民社會)的培育與發展,并通過“善治”這樣一種良好的社會治理模式充分體現出來。“‘公民社會’是指相對于政治國家而言的社會公共領域,是一種區別于國家、市場的,由各類自治、合法、非政治的民間組織和團體組成的社會力量。”⑩公民社會代表了國家或政府之外的純粹民間性力量,具有非官方性、獨立性和自愿性的特點,是現代公民具有共同的興趣愛好、價值選擇通過普遍的社會交往而自主形成的公共領域,對行政權力龐大的利維坦式政府具有重要的監督和規治作用。公民社會發達與否,事關民主化程度的高低,也是考量公共政策能否代表社會大多數人利益訴求的重要社會參照。毫無疑問,作為官方行動者的政府現在依然是公共政策的主導性力量,“不過,非官方的行動者會影響甚至有時候會決定官方行動者對政策的決策與制定活動。”11在現代社會中,大量能夠積極作為的非政府組織的存在、具有獨立自主性和公共責任感的媒體及其引領的充滿正能量的社會輿論的形成、公正無私積極向上的社會評價體系的構建等等都是確保良好社會治理的“善治”狀態的重要社會條件。“善治的本質特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與市民社會的一種新穎關系,是兩者的最佳狀態。”12在善治狀態下,公共政策充分表達和傳播了社會民眾深層次的政策意愿和利益訴求,體現了公共決策者高度的社會洞察力和政治決斷力,實現了公共政策對消極行為抑制與對積極行動激勵的高度統一,保證了公共政策在現代民主背景下既克服了個體原子化傾向又倡導了正確的價值導向。

      四、公共政策的民生價值導向

      按照西方政治哲學的基本觀點,社會民主化作為一種不可逆轉的歷史大趨勢和政治發展的必然,蘊涵著“對日常生活的肯定”這樣一種價值訴求,也就是說,社會的民主化進程會越來越關注和重視普通社會民眾的日常生活需要,并把滿足和實現這種日常生活需要作為考量社會制度先進與否的根本標準,其實這也就是我們所說的民生標準。民主化背景下的公共政策作為一種利益協調機制和矛盾化解途徑,應該體現更多的民意取向和民生價值導向,換言之,公共政策要以能夠反映普通社會民眾的物質文化生活需求和確保社會發展的成果實現合理配置和人人共享為價值前提和評價標準。公共政策的民生價值導向至少體現在以下三個方面:

      第一,公共政策制定應確保民生目標。公共政策制定要圍繞社會民眾最為關心的公共利益分配問題而展開,深入社會實踐努力發現那些影響基層民眾利益訴求的因素,形成系統的民生問題域,以此作為公共政策制定的實踐儲備。同時,要精心選擇和積極吸納不同利益階層的代表者作為公共政策方案討論的參與者,圍繞所形成的民生問題域開展開誠布公的交流與協商,使那些最為緊迫、最為關鍵的民生問題在廣泛公開的公共討論中呈現出來。“由誰決定哪些社會問題成為政策問題,對于政策制訂過程來說是關鍵性的。決定哪些問題成為政策問題,甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要。”13政策議題確定以后就要通過自下而上的程序醞釀形成公共政策的具體目標。確定公共政策的具體目標后,要綜合運用各種技術手段將公共政策的目標進行細化、分解,并最終形成對源自于民生實踐領域中相關問題的有效回應。這種有效回應以規范性文字的形式表現出來就成為了特定的公共政策。從公共問題的提出直到公共政策的最終形成,都應該貫穿民生關注和民生利益訴求,這是對現代公共政策的基本價值定位。

      第二,公共政策執行應堅持民生原則。公共政策執行的過程就是政策內容在公共實踐領域中真正得到落實、付諸實施并發生公共效應的過程。“有效的政策執行是多元行動者之間復雜互動的結果,而非單一機構貫徹政策目標之行動結果,因此,必須充分掌握多元行動者之間的互動網絡關系。有效的政策執行必須涉及妥協、交易或聯盟活動,因而互惠性(reciprocity)遠比監督性功能更為重要。”14公共政策的執行涉及到復雜生活共同體的方方面面,在具體的政策執行過程中,要避免簡單粗暴的工作作風和工作方法,政策執行過程不是簡單地公開發布并以強力貫徹過程,而是要兼顧社會生活共同體各方的利益,并結合社會民眾的心理素養、知識水平、文化背景、慣例習俗、道德取向等選取能夠易于民眾接受的方式方法來加以審慎推行。立足民生問題實際,切實堅持民生原則,謹慎處置復雜的民生關系,公共政策的執行才能使作為政策對象的普通社會民眾對公共政策自愿服從、自覺認同并自我內化為具體的社會實踐行動,才能營造良好穩定、和諧有序的社會公共環境。同時,在公共政策執行過程中,可能會由于不可控制的突發性因素導致具體政策方案與實際政策境域出現偏差,在采取各種限制措施進行糾偏的過程中同樣不能脫離民生原則的基本要求。

      第三,公共政策評估應體現民生標準。公共政策評估是公共政策分析和建設的重要環節,是對公共政策效果的檢驗和對公共政策資源進行更為合理配置的基礎,也是決定公共政策未來去向的重要依據。公共政策評估考察的是它對現實世界產生的所有效果,包括對目標情形或群體產生的影響、對目標外情形或群體產生的影響(溢出效應)、對近期及未來狀況產生的影響、直接成本(方案實施直接消耗的資源)、間接成本(包括失去做其他事情的機會,也叫機會成本)。15公共決策的科學化和民主化要求公共政策評估應該體現民生標準,也就是在對公共政策的正式與非正式、內部與外部、過程與結果等各種評估中重點考量公共政策是否滿足了利益相關群體中大多數普通民眾的利益訴求、是否在公共利益格局的調整中堅持了社會公正的基本原則、是否在公共事務的常規處置中保持了公共關系的良好和諧、是否能夠在突發性公共危機面前做出有利于基層民眾的靈活安排等等。能夠滿足上述民生需求的公共政策就符合了公共政策的民生價值導向,反之則需要在未來的政治建設中進行較大的修正與完善。

      五、結語

      公共政策是對社會生活共同體復雜公共關系的調整與優化,涉及到各式各樣利益相關者基于自身價值觀念而采取的多樣化的社會行為。公共政策的分析并不是簡單地運用技術手段對經驗事實的過分工具理性的分析,更是一個在價值觀念的沖突、協調、融合中達成共識做出價值判斷的過程。“公共政策需要公共決策,這些共同決策決定了我們生活的社會如何運轉。但是在決策過程中,每個人都有一套自己的核心價值觀。在很多情況下,一個人的核心價值觀也許會和其他理性人的核心價值觀發生激烈沖突。沒有絕對的真理(盡管一些參與方宣稱他們有),科學、技術以及任何知識探尋過程都難以改變一個人的思想。相反,宗教信仰、文化、教育以及生活經驗對于一個人的價值觀有重要影響。”16公共政策圍繞現實生活世界中的人而展開,剝離“現實的人”所具有的價值觀念來進行抽象的公共政策分析,構建所謂的純粹理性的公共政策模型,并不能真正有效地化解公共生活世界中的現實矛盾關系。在政治哲學復興的當今時代,惟有正視公共政策的價值導向性,關注公共政策在引導更有優良的應然公共生活方面的積極意義,基于主流的民生價值訴求進行社會公共資源的優化配置和社會公共關系的和諧調整,才能真正實現公共政策的科學化和民主化。

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