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    《民主崩潰的政治學》評述

    時間:2014-12-06 來源:未知 作者:小韓 本文字數:6593字
    論文摘要

      作為理論與現實問題的民主失敗自塞繆爾·亨廷頓一九九一年出版《第三波—二十世紀后期的民主化浪潮》以來,民主轉型的研究已成為一個重要的理論生長點。從論文到專著,國際學界涌現出很多高質量的研究成果,也出現了一大批優秀而富有影響力的政治學者。他們研究的著重點在轉型國家的民主制度建設上,把民主轉型視為一個三階段的政治事件,即威權政體的崩潰、民主轉型的啟動和民主轉型的鞏固,在他們的理路視野中,這是一個雖然曲折但志在成功的故事,現有的大量學術文獻都集中在與民主轉型三階段有關的研究上。

      但問題是,不少國家在轉型過程中遭遇了嚴重的困難,還有不少國家在完成初步的民主轉型后又遭遇了民主政體的失敗。實際上,民主失敗已經成為一個重要的政治與歷史現象。然而,在國際學術界,對民主失敗的系統性理論研究并不常見。美國知名政治學者胡安·林茨教授是《民主轉型與鞏固問題》的主要作者,他曾經牽頭完成了兩項關于民主失敗的大型研究,一項是出版于一九七八年的四卷本著作《民主政體的崩潰》(The Breakdown of Democratic Regimes),一項是出版于一九九四年的兩卷本著作《總統制民主的失敗》(TheFailure of Presidential Democracies)。盡管它們都是優秀的比較政治學術作品,但主要是各國民主失敗案例的匯編,集中在歐洲兩次世界大戰之間與拉美地區民主失敗的案例分析,林茨等人并沒有試圖提出一個關于民主失敗的一般理論。在林茨的團隊之外,國際學界有影響的關于民主失敗的系統研究就不多見了。至于國內學術界,這些年來關于民主失敗的問題意識基本上尚未產生,就很難說有深入的理論研究了。

      在我看來,關于民主失敗的研究不僅具有重要的理論意義,而且還具有迫切的現實意義。理論上,民主失敗是政治理論的一個重要議題,從學理上搞清楚現代民主制度如何在轉型國家會遭遇失敗,致使初建的民主體制陷入崩潰,其發生學的內在邏輯機制以及演變路徑,等等,這些都是政治學乃至比較政治學尚沒有解決的問題,甚至還沒有引起高度重視的問題。若能為民主失敗提供一個一般性的理論解釋,無疑是一種學術研究的重要貢獻。而就現實意義來看,我們知道,民主轉型是當今世界的一個大趨勢,但這個轉型國家的民主制度構建問題,并非一帆風順,一方面固然是它們在全球范圍內步步推進,但另一方面也在很多國家遭遇了挫敗。如何降低新興民主政體的失敗風險,這是很多轉型國家面臨的重大挑戰。尤其是對于尚處在向現代政治文明轉型的中國來說,關于民主失敗問題的研究就格外具有重要的現實意義。回顧百年中國近現代歷史,中國曾經在二十世紀初遭遇過失敗的民主轉型,當晚清帝制被中華民國成功地“革命”之后,民主共和政體并未在這塊古老的土地上生根發芽。一百多年來,民主體制在中國可以說是步履蹣跚,屢遭失敗。

      因此,展望未來,中國政治向何處去?中國在構建、發展和完善民主政體方面會遇到哪些問題?對于中國這樣一個具有歷史積累的超大規模國家,是否可能面臨轉型失敗的風險?所有這些問題,都是未定之數,勢必引發我們的憂思。

      所以,《民主崩潰的政治學》(包剛升著)的出版面世,可謂恰逢其時。該書直指主題,把民主失敗作為立論的中心,在一般理論與案例研究兩個方面,回應了前述的學術缺憾與現實訴求,在中國當今的政治學界,開辟了一片大有可為的新天地。

      民主何以會失敗?面對林林總總的民主失敗,《民主崩潰的政治學》提出了一個具有原理性的觀點,用作者富有高度理論濃縮性的一句話來說就是 :“高度的選民政治分裂與離心型民主政體的結合傾向于導致民主政體的崩潰。”為了在邏輯上論證這個結論,作者試圖用兩個自變量—高度的選民政治分裂(自變量 X1)和離心型民主政體(自變量X2)—來解釋因變量—民主政體的崩潰(因變量 Y)。從理論建構上看,作者提出的民主失敗的一般理論在結構上具有數學邏輯的美感。下面我們看作者是如何進一步闡明和論證這一理論及其邏輯的:

      民主政體的崩潰通常都起源于國內政治的某種緊張關系,這種政治緊張關系愈演愈烈,導致嚴重的政治危機。當這種政治危機無法在現有的民主政體框架內解決時,很可能會導致民主政體的崩潰。因此,解釋民主政體下政治危機的起源和激化,是解釋民主崩潰的關鍵問題。政治危機的形成和激化通常需要兩個條件。第一個條件是國內存在某種較為嚴重的政治沖突,表現為兩個或數個政治集團之間激烈的政治對抗。這種政治沖突是國內不同選民集團存在嚴重政治分裂的反映。第二個條件是民主政體下國家或政府沒有能力去緩和、平息或解決這種嚴重的政治沖突。固然,一國的政治經濟條件和國際環境都會影響國家能力的高低,但在這些因素既定的條件下,民主政體下的政治制度安排對國家能力的高低具有決定性的影響。合理的政治制度安排有助于塑造國家能力,而不合理的政治制度安排會削弱國家能力。因此,這項研究對民主崩潰的理論解釋可以總結為 :一個民主國家存在高度的選民政治分裂時,就有可能引發激烈的政治對抗與沖突 ;如果民主政體下的政治制度安排不能塑造有效國家能力或政府能力,民主政體就無力緩解或解決這種政治沖突,這樣國內政治危機就會持續惡化,最終導致民主政體的崩潰。(原書第 32—33 頁)
      
      由此可見,作者對民主崩潰的理論解釋基于對兩個重要變量的考察 :一是選民政治分裂—高度的選民政治分裂會增加民主崩潰的風險 ;二是民主政體的政治制度安排類型—離心型民主政體也會增加民主崩潰的風險。作者認為,如果不同選民群體之間存在著高度的政治分裂,就很容易引發嚴重的政治沖突。二十世紀以來,在民主政體不穩定的國家,通常可以發現一種或一種以上的較高程度的選民政治分裂。這些選民政治分裂的主要類型包括 :貧富選民之間的階級分裂,不同宗教信仰選民之間的宗教分裂,不同族群選民之間的族群分裂,不同地區(可能會疊加宗教和族群因素)選民之間的地區分裂,政體維度上不同政體主張選民之間的“民主-威權”分裂。總的來說,選民政治分裂程度越高,就越容易引發嚴重的政治沖突。

      根據已有的政治學研究成果,普遍認為民主國家缺乏有效的國家能力是民主崩潰鏈條上的重要一環,不同層次的政治制度安排在很大程度上決定了民主國家的國家能力之高低。為此,古老的政體研究就與現代的國家理論需要建立某種聯系,國家能力要與制度安排實現某種聯姻關系,通過對于三個層次的政治制度安排—央地關系、選舉制度和政府形式—的學術分析,作者歸納出兩種不同的民主政體類型 :離心型民主政體 (centrifugal democracies) 與向心型民主政體 (centripetal democracies)。從結果上看,這兩種不同民主政體的分野是后者能有效強化國家能力,而前者會大大弱化國家能力。那么,如何理解這兩種不同的民主政體及其機制呢?我們可以把“強化中央政府權力、強化大型主導政黨和政黨體制、強化立法機構與行政機構合作的民主政治制度”稱為向心型民主政體 ;“弱化中央權力、弱化政黨和政黨體制、弱化立法機構與行政機構合作的民主政治制度”稱為離心型民主政體。離心型民主政體之所以問題重重,主要是會導致三種離心效應 :國家性問題上的地區 ( 族群 ) 離心效應—通常會弱化國家認同,強化地區認同 ;政府-社會關系上的政黨離心效應—通常會鼓勵多黨制的興起,不利于大型政黨;政府形式上的行政離心效應—通常會鼓勵行政權和立法權的政治對抗與沖突,行政機關最后往往無所作為。

      在經驗研究部分,《民主崩潰的政治學》一書采用的是四個國家(德國、尼日利亞、智利和印度)不同政治時期的比較歷史分析。德國魏瑪共和國 ( 一九一九至一九三三年 ) 的主要問題是選民之間存在著嚴重的階級分裂和“民主-威權”維度的分裂,由此導致嚴重的政治沖突。從制度上講,魏瑪共和國比例代表制與半總統制的組合,屬于典型的離心型民主政體。前者鼓勵小型政黨和新興政黨,既有大型政黨的力量往往遭到削弱,而后者又容易引發行政權與立法權的沖突。這樣,一九三三年魏瑪民主政體就被希特勒的獨裁統治所取代。

      “二戰”之后,聯邦德國民主政體的鞏固可以歸功于選民的階級分裂大大下降,以及選舉制度與政府形式的重大改革。

      尼日利亞是非洲人口最多的國家。尼日利亞第一共和國 ( 一九六○至一九六六年 )的失敗是由于較高程度的選民族群分裂和高度分權的地區主義安排。在當時的尼日利亞,三個主要族群彼此為敵,使得尼日利亞聯邦政府難以進行有效的國家建設和民族整合。不同族群之間的政治沖突日益升級,結果是民主政體的崩潰和長達兩年多的“比夫拉內戰”。后來,尼日利亞改革了高度分權的地區主義安排,中央權力和國家統一得到強化。但該國選民之間仍然存在高度的族群、宗教和地區分裂,尼日利亞屬于從民主崩潰到不完全民主的案例。

      智利是如今拉丁美洲最為發達的國家。該國二十世紀五六十年代的政治基本上為階級沖突所主導,貧富懸殊的社會結構加上下層階級普選權的獲得,逐漸撕裂了整個國家。一九七○年阿連德總統上臺后,整個社會分裂為兩大互相敵對的陣營。在制度上,智利是比例代表制與總統制的結合,前者削弱了智利的政黨力量,后者導致了行政與立法之間的嚴重對抗。結果,一九七三年的軍事政變終結了智利民主政體。今天,智利已成為拉丁美洲民主的典范,這得益于兩個因素的變化 :選民階級分裂程度的下降,以及議會選舉制度與總統選舉制度的改革。

      印度被視為貧窮國家在“二戰”之后創造的“民主奇跡”。這種“民主奇跡”得益于兩個因素 :一是一九四七年之后的尼赫魯時期印度的工業化、城市化和現代化程度都還比較低,選民政治動員程度也比較低,這就使得印度多樣化的社會結構并未充分政治化 ;二是印度的政治制度是典型的向心型民主政體,系中央集權化的準聯邦制、選舉上的簡單多數決定制和政府形式上的議會制的組合,這些都是提供向心激勵的制度安排,有利于強化國家能力。二十世紀七八十年代后,現代化程度的提高導致了印度選民政治分裂的強化,政治暴力呈現上升趨勢,給民主穩定性帶來壓力。但印度向心型民主政體仍然在起作用,從而保持了印度民主的相對穩定。

      借助四個篇章的案例研究,我們發現,如果一個民主國家符合兩個條件 :一是選民政治分裂程度高,二是離心型政治制度安排,那么該國民主政體就傾向于崩潰。找到了民主崩潰的內在制度原因,那么克服民主失敗,具體一點說,就是如何降低選民政治分裂和避免離心型民主政體,該書給出了富有洞察力的政治建議。

      首先,關于如何降低選民政治分裂,該書作者提供了四條政治原則與政策建議 :長期當中發展經濟和加速現代化程度并正視其短期帶來的政治壓力,降低不平等程度,尊重不同族群、宗教、語言和地域選民群體在文化上的差異性,在政治上平衡好政治精英與大眾參與的關系。

      其次,關于如何避免離心型民主政體,作者提供了五條政治原則和政策建議 :兼顧分權與集權的平衡、參與和效能的平衡,考慮并適應本國的社會結構和選民政治分裂的類型與真實情形,注意適度強化中央集權,重視多數決定制和具有多數決定制特征的混合選舉制度,優先選擇議會制。

      對于上述兩個層次九個政治原則與政策建議,我以為對于復雜多樣的民主失敗的轉型國家來說,其理論意義未必都條條切中肯綮,但它們對于我們防范民主失敗,則具有十分重要的參考價值,而且還具有豐富的實踐性內涵。

      從政治學研究到民主法治理論。《民主崩潰的政治學》誠如其書名所標明的,屬于一種規范的政治學研究,從現代社會科學的學科分殊來說,則是一部狹義的比較政治學著作。我的期望是,對于民主失敗的研究,要超越狹義的政治學學科藩籬,擴展到民主法治的綜合領域,從一個更為廣闊的視野來審視民主體制的穩定性與民主失敗的問題。在我看來,民主問題是一個政治學與法學交匯的問題,除了政治學、比較政治學,還需要法學、憲法學的綜合研究,具體來說,就是要重視法治與民主、憲制與民主之間的關系問題研究。例如,作為該書一個重要邏輯環節的離心型民主政體,就涉及憲法設計的問題,甚至還需要通過使用憲法工程學(constitutional engineering)的概念,闡明憲法設計與政治制度的邏輯關系,例如公民參與與政府效能、分權與集權之間的平衡,等等,這些法治與民主、憲制與民主的關系,關涉轉型國家民主成敗的關鍵。

      從法治視角來看,我尤其強調法治與憲制是避免民主政體失敗的關鍵因素。就民主與法治兩者之間的關系看,我們發現,歷史上曾經出現過這樣一種情況,即一個社會即便沒有優良的現代民主而僅有優良的法治,也可以擁有一個較為優良的社會生活形態,但是,如果一個社會沒有法治而僅有民主,就容易出現制度潰敗、治理失效的情形,甚至重新淪為專制或極權統治。以英格蘭為例,十九世紀議會與選舉改革之前,英格蘭僅是少數人擁有投票權,可以說是一個民主制度并非優良的社會,但是英格蘭自一二一五年《大憲章》之后,基于他們深厚、昌明的法治憲制傳統,這個社會是一個個人自由較為完備、市場經濟逐漸擴展的優良社會。相比之下,革命時期的法國社會則是一個相反的例子。按照一七九一年新憲法,法國已經成為全世界民主程度最高的國家,但是,由于缺少法治傳統,所以民主并沒有導向一種穩定而有效的國家治理,反而滑向了后來密爾和托克維爾所擔心的“多數暴政”或“暴民統治”。持續不斷的街頭暴動,政治領導人和政府走馬燈似的更迭,未經審判就把個人投入監獄或直接處決,從城市到鄉村遭到破壞的財產權,結果是一個亂糟糟的法國。《民主崩潰的政治學》第六章關于智利的案例研究中,實際上也觸及了這樣的問題。阿連德出任智利總統以后,政府要對既有的產權制度進行“革命”,總統也開始違背憲法—試圖繞開議會而依靠總統命令治國。這樣,到一九七三年政變前夕,智利的農民、工人、中產階級和工商業主紛紛走上街頭,智利的法律和社會秩序一時陷入混亂。所有這些都為軍事政變提供了可能。這兩個案例說明,有民主而無法治,民主常常難以維系,民主失敗也就是順理成章的事情。

      所以,民主必須以法治和憲制作為基礎,在缺少法治和憲政傳統的社會中,民主要實現自身的鞏固和優良治理,通常難度很大。從世界各國的經驗來看,法治與憲政傳統既可以基于未成文憲法,又可以基于成文憲法。前者的主要例子是英國,后者的例子包括美國及其他很多國家。但是,無論是成文憲法還是未成文憲法,都需要奠定一種憲法高于政府、高于執政黨、高于政府公共政策的制度基石。唯有如此,民主政體的實施和運轉才能得到根本性的制度保障,從而有利于民主的穩定,防止民主失敗。因此,一個轉型國家的長期目標應該是成為“法律昌明、民主優良”的國家。

      關于民主與法治何者優先,這是近年來國內學界的一個熱門話題。我認為,它們之間不存在何者優先的問題,也不存在根本性的矛盾沖突,它們的關系從根本上是相互促進的關系。因為,民主與法治的各自問題意識是不一樣的。民主要解決的是統治的合法性或正當性問題,法治要解決的是統治之優良與低劣的技藝問題。盡管民主與法治兩者之間存在著張力,但并不是互相敵對的關系,不能對兩者的關系做機械式的理解,而是要從相互制約的促進方面予以理解。對此,著名的民主理論家喬萬尼·薩托利曾在《民主新論》中討論過民主與法治的關系,他把民主界定為“有限的多數統治”,而非“無限的多數統治”。“有限的多數統治”的另一種說法就是法治的民主或憲政的民主,而非絕對意義上的大眾民主。他這樣說 :

      我曾經論證了民主不單純是人民的權力,現在我要堅持認為民主也不是單純的多數原則。“多數原則”只是有限多數原則的簡單說法。……縱觀人類歷史,多數—種族的、宗教的或僅僅數量上的多數—事實上一直在迫害少數派,有時甚至到了滅絕少數的地步。……我拿得準的是,民主不是沒有限制詞的(因此是無限制的)多數統治。民主的運行原則是有限的多數統治原則。(《民主新論》第一版,34—35 頁)所以,從應然的意義上講,民主與法治或民主與憲制是并行不悖的。盡管“民主是個好東西”,但應該意識到,單純的大眾民主,或者說不受限制的民主—即便是代議制民主—也是有缺陷的。

      對當代轉型國家來說,民主與法治應該是齊頭并進的關系,民主與法治如鳥之兩翼、車之兩輪,不可偏廢。民主之所以會遭遇失敗,固然是民主制度的內在邏輯出現了問題,具體一點說,是“高度的選民政治分裂與離心型民主政體的結合”所致,但如果從更為廣闊的視野來看,則是民主與法治的分離,是沒有構建出一個優良的法治與憲制的政體所致。所以,我認為《民主崩潰的政治學》的一個短板是并沒有從民主與法治、民主與憲制關系的視角展開論述,僅是局限于政治學的視野,探討了政治體系的內部機制與功能問題,而沒有明確揭示出法治與憲制不彰是民主失敗的一個更為根本性的制度原因。

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