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    西方分權理論的要旨、功用及其局限性

    時間:2014-12-06 來源:未知 作者:小韓 本文字數:5817字
    論文摘要

      分權思想是政治學說中最古老的觀念之一,它最早源于古希臘混合政體理論中的階級分權思想,后經洛克、孟德斯鳩的發展,逐漸由階級分權演化為政府職能的分權,形成了近代意義上的分權理論。18 世紀獨立不久的美國將分權理論加以改造并運用于政治實踐,使得現代意義上的分權理論最終定型。事實上,學界對分權理論的爭議一直存在,如何評價其功用和局限,不只是理論上的分野,更關乎政府權力運行的方向和路線。

      一、分權理論的要旨

      簡單來說,現代意義上的分權理論主要是指按功能不同將國家權力劃分為不同類型,每種權力均有確定的政府職能部門掌握,各部門之間既相互配合又相互制約。目前國內外學者雖然從不同角度對分權理論進行界定,其定義也各不相同,但其要旨不外乎以下幾個方面:

      ( 一) 理念: 為了保護人民的自然權利,一切政府權力都必須受到制約與限制。近代西方的政治學者們從自然法賦予人類的權利出發,認為人們組成社會、建立政府的目的就是為了保護生命、自由、財產權利,這也是政府最初的和最主要的目的與使命。但無數的經驗和事實證明了人性在權力面前的貪婪,“所有擁有權力的人,都傾向于濫用權力,而且不用到極限絕不罷休”。這樣,本應保護人民權利的政府有時候卻成了侵害人民權利的最大威脅。因此,要保護人民權利,就必須要對政府權力進行約束與限制。

      早在17 世紀,英國政治學家洛克就提出,只有實行法治,政府的權力才會受到限制。政府必須依法治國,即以正式公布的和持續有效的法律,而不是以臨時的命令和未定的決議進行統治,這樣才可以把統治者限制在適當范圍內,使他們“不致為他們所擁有的權力所誘惑,利用他們本來不熟悉的或不愿承認的手段來行使權力”。然而,法律也是依靠人來制定與實施的,人的主觀情感會自覺不自覺地對權力造成影響。如果法律制定者與執行者心存偏私,所掌握的權力又不受約束,那么,法律就會成為這些人謀取私利、維持統治地位的手段,進而導致法律統治的被顛覆,甚至走向專制。為此,18 世紀法國的啟蒙思想家孟德斯鳩提出了“通過事物的統籌協調,以權力制止權力”的基本原則,并形成了一種既能彼此協調配合又能相互制約的理論。

      總之,西方分權理論的一個基本理念就是,為了保護人民的生命、自由、財產權利免受政府侵犯,就必須實行法治; 為了保證法律統治不被顛覆,確保法律的制定者與實施者沒有偏私,就必須以權力約束權力,在不同的政府職能部門之間實行分權。

      ( 二) 類型: 國家權力依據功能不同可以“分而治之”。從古希臘起,西方的學者們就十分重視法律的作用,他們認為: “法律是沒有感情的智慧,是合乎正義而毫無偏私的‘中道的權衡’,是抵制常人的偏私、情欲或獸欲的‘神只和理智的體現’。”

      在西方政治傳統中,法治被視為一種優于人治的國家治理方式,為此,對于國家權力的理解,首先是圍繞權力與法的關系而展開,制定法律、執行法律是西方傳統的國家權力的劃分標準。

      正是按照這一傳統的兩重劃分方法,洛克將國家權力分為立法權和執行權,在他看來,“立法權就是指導如何運用國家的力量以保障這個社會及其成員的權力; 執行權是負責執行被制定的和繼續有效的法律的權力”。同時,由于考慮到政府對內職能與對外職能在性質上有所不同,洛克又區分出了第三種權力———對外權,這種權力包括決定戰爭與和平、聯合與聯盟以及同國外一切人士和社會進行一切事務的權力。與執行權相比,此種權力遠不能為早先規定的、經常有效的明文法所指導,尤其是在戰爭以及對外簽訂條約時,政府不可能受制于事先的控制。所以,洛克將對外權視為與執行權有所不同的一種獨立權力。這樣,依據性質不同,國家權力就被劃分為立法權、執行權和對外權三種形式。

      由此可以看出,洛克對權力的三重劃分,實際上是現代意義上的立法權與行政權的兩權分立,他忽視了作為政府的一個獨立職能的司法權,盡管在《政府論( 下篇) 》中他談及了這一職能,但當他明確區分政府權力時,卻沒有將司法權作為一項獨立職能區分出來。

      將司法權視為一項獨立職能,明確提出“立法權、執行權、司法權”三權分立觀點的是18 世紀的法國啟蒙思想家孟德斯鳩。他將懲罰罪犯或裁決私人訟爭的權力稱為司法權,并提出司法獨立原則。他認為,司法權應當是獨立的,它既不能交給一個常設的立法團體,也不能專屬于某個等級或某個職業,而應當由選自民眾的人員所組成的法院來執掌。在他看來,“司法權如果不與立法權和行政權分置,自由也就不復存在。司法權如果與立法權合并,公民的生命和自由就將由專制的權力處置,因為法官就是立法者。司法權如果與行政權合并,法官就將擁有壓迫者的力量。”

      為此,孟德斯鳩將司法權作為與政府其他兩種職能等同的職能,并從現代意義上確立了立法就是制定法律、執行就是將法律付諸實踐、司法就是解決糾紛的分權思想。

      ( 三) 職責: 每種權力由不同且分立的政府職能部門“各司其職”。這一要旨最初源于中世紀限制王權的需要,16 世紀法國國王對于胡格諾派分子的殘酷鎮壓激發了這一要求: 制定法律的權力屬于國會,國王的權力應當僅限于執行法律。爾后不久,在英國出現了國會的肆意統治,人們逐漸意識到國會也可能像國王那樣暴虐,要保證個人自由不受侵犯,立法機關也一定要受到限制。1648 年的《人民的協議》要求,“當沒有法律規定的情況下,國會代表們不插手法律執行,也不對任何人的人身或財產作出判決。”

      在這一時期,通過對王權和立法權的限制,最終形成了這樣的思想: “要得到一個令人滿意的政府制度,就必須將不同的政府職能置于不同且分立的機構中,以使每個機構都是有限的,并保持在它自己的范圍之內。”

      到了17、18 世紀,經過洛克與孟德斯鳩的經典論述,分權理論的這一要旨確立下來并深入人心。洛克認為: “如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力,這就會給人們的弱點以絕大誘惑,使他們動輒要攫取權力,以使自己不受法律的限制,并在制定和執行法律時只考慮自己的私利。”

      為此,洛克主張立法權與執行權必須分開。孟德斯鳩認為: “立法權和行政權如果集中在一個人或一個機構的手中,自由便不復存在。因為人們擔心君主或議會可能會制定一些暴虐的法律并暴虐地執行,……司法權如果不與立法權和行政權分置,自由也就不復存在。”“如果由同一個人,或由權貴、貴族或平民組成的同一個機構行使這三種權力,即制定法律的權力、執行國家決議的權力以及裁決罪行或個人爭端的權力,那就一切都完了。”

      為此,孟德斯鳩不僅主張立法權和行政權必須分開,同時將司法權從立法機構中的貴族院中分離出來,授給國家的一般法院,從而確立了立法權、行政權、司法權應當分別由立法機構、行政機構和法院掌管的思想和理念。

      ( 四) 手段: 以權力制約權力,以防止權力濫用。

      嚴格來說,真正提出三權制約思想的是孟德斯鳩,因為“洛克對各種權力的理解與界定不可能提出制衡思想”。在洛克看來,立法權就是指導如何運用國家的力量以保證社會成員的權力,它是國家的最高權力,其他一切權力都是從立法權中獲得并隸屬于立法權的,而執行權主要負責執行已被立法機關制定和繼續生效的法律。因此,在洛克的分權理論中體現的是立法至上的原則,即立法權對執行權與對外權的約束,而非三權之間的相互制約。

      孟德斯鳩認為,立法權負責制定臨時或永久的法律,修改或廢除已有的法律; 行政權負責執行國家決議; 司法權負責懲治罪行、裁決私人爭執。三種權力必須彼此分立,互不隸屬,不能同時由同一個人或同一個機構單獨行使。

      這種觀點把立法、行政、司法三種政府職能同時并置,使得權力間的制衡成為可能。另一方面,孟德斯鳩不相信掌權者的德行可以保證權力的正當使用,他強調“要防止濫用權力就必須以權力制約權力”。懷著這樣的信念,孟德斯鳩提出了他的權力制衡思想———行政機構根據實際情況規定立法機構的召集時間和會期,并通過否決立法而分享立法權。這樣,行政部門就能夠防止立法部門對執行權的侵蝕,保證立法部門將不會成為專制的部門;立法機關擁有檢查法律實施狀況的權力,但無權審訊行政者本身及其行為; 立法機構由貴族院和眾議院兩部分組成,它們通過雙方均有的否決特權而相互制約; 立法機構擁有處理上訴案件的權力而對司法機構形成制約。

      孟德斯鳩雖然提出了權力制約的思想和理論,但將分權與制衡原則充分運用于政治體制中的卻是美國的聯邦黨人,他們繼承并改造了孟德斯鳩的制衡理論,以使其適應本土的現實需要。他們認為,孟德斯鳩的制約理論仍然賦予了立法權更大的權限,而立法機關由人民群眾的代表所控制,民主因素過于強大,為此,他們主張加強行政權和司法權的力量來制約立法的權力。

      二、分權理論的局限

      防止權力濫用,是西方學者提出分權理論的初衷。為了實現這一目標,思想家們也曾提出過其他不同觀點: 一是寄希望于賢能的君主或主權者,強調通過君王、主權者本身的理性和高尚道德的內在約束力來保證他們不可能濫用權力,這在早期啟蒙時代的自然法學家的思想中較為常見。另一種觀點則主張人民保留有最終的自衛權,必要時“用強力對抗強力”,通過革命推翻暴虐的專制政府。

      對此,孟德斯鳩提出了不同看法: “自古以來的經驗表明,所有擁有權力的人,都傾向于濫用權力,而且不用到極限絕不罷休。誰能想到,美德本身也需要極限! ”

      為此,分權理論更注重外在制度而不是統治者的內在美德對于防止權力濫用的作用,相信法治比賢能君主的統治更可靠,因為通過法律,理性與美德可以鞏固并傳承下去。

      另一方面,自衛雖然是對權力濫用者的一種制約或防范,但革命或暴力所帶來的戰爭與動亂都會對社會帶來極大的破壞。所以西方有學者認為,與以上兩種情況相比,分權理論主張依靠權力內部的相互制約而不是外部動亂來約束權力,是一種預防手段而非補救措施,能夠避免社會成員和國家的沖突,防止權力濫用所導致的社會的大規模的起義、造反和動亂,從而更有利于國家的穩定。

      盡管西方學者對于分權理論在防止集權專制方面寄予了厚望,但從西方國家的政治實踐可以看出,分權制度在解決權力過度集中與濫用方面所發揮的作用是有限的。19 世紀末20 世紀初的西方資本主義社會,由于經濟壟斷的加劇、社會結構的轉型、經濟危機的破壞以及社會矛盾的增多,要求擴大政府權力并加強政府對社會經濟生活干預的呼聲越來越高。在這一背景下,政府職能迅速擴張,權力加強,尤其是行政權,因其反應的快速性和靈活性滿足了復雜的社會需要而得到迅速擴張,成為一種凌駕于立法權和司法權之上的強大權力。這樣,分權制衡原則并未能限制行政權力的過度發展,傳統環境下國家權力之間的平衡格局被打破了,出現了“強政府、弱議會”的權力格局。從理論的角度來看,20 世紀的美國政治學家達爾認為,它( 憲政分權) 并不能保證某一部門中個人的野心可以抵消另一個部門中個人的野心,并未證明領袖之間的相互控制足以阻止暴政,它夸大了其他特定的政府官員對政府官員的特殊制約在阻止暴政上的重要性。

      此外,分權制度運行的高成本和低效率以及所帶來的權力部門之間的紛爭和混亂使分權理論備受爭議。按照分權理論,立法機構負責制定法律,行政機構負責執行法律,司法機構負責裁決訴訟,但現實中權力的運行并不是這樣一個簡單的公式,每個權力主體都想盡最大可能維護己方利益,并試圖將所擁有的權力用到極致,而每種權力機構又都具有對抗其他兩方的措施,當彼此間的利益發生沖突時,就會在三者間產生摩擦或爭執。在實行分權的國家,幾乎每項政策的出臺都要經過立法機關內部、立法機關與執行機關之間的利益權衡與妥協,美國在國會開會時經常會發生議員們吵得不可開交的情形,在參眾兩院之間達成某項決策共識是一件耗時費力的事情,國會與總統之間的對立更會造成政治上的僵局,以至于出現很多議而不決、決而不行的情況,進而帶來物力、人力、財力、精力和時間的極大浪費。更為嚴重的后果是: 一方面,互相妥協而形成的政策有時已經背離了制定該政策的初衷,或者延誤了政策出臺的時機,導致不能取得良好效果; 另一方面,政府實施管理行為時受很多的牽制與制約,總統會因國會的阻撓而不能確定和實施前后一致的、有效的國家政策,從而削弱了政府的效能。為此,實施分權所耗費的高成本和運行上的低效能成為分權理論備受爭議的主要原因。再者,當政策出現問題時,國會和總統之間互相推卸責任,使任何政黨和個人都不能對政策的得失負責,進而造成選民的沮喪和對政治的冷漠。美國第 28 任總統伍德羅·威爾遜曾經對這種權力運行體制評價說: “由于權力分散,所以沒有力量; 由于權威太多,所以行動不夠敏捷; 由于程序繁多,所以運轉不靈; 由于職責不清,領導不力,所以效率不高。”

      對于分權制衡理論的另一爭議是: 國家主權是統一的、不可分割的,分權是與國家主權統一原則相悖的,而且傳統的立法、行政、司法三權劃分方法常常使得政府“處于一種混亂和無序的狀態”。奧地利法學家漢斯·凱爾森就認為,由憲法授權行政部門首長代替立法機關制定一般規范的授權立法,實際上是支持了一個特別的立法機關,只是沒有冠以“立法”機關的名稱而已。可見,三種權力之間既相互區別又相互制約,三種權力機構的職能既有所區別,又有所交叉,這在一定程度上容易造成權力使用的混亂狀態。其實,分權不是目的,分權理論的集大成者孟德斯鳩就認為三種權力相對獨立是為了更好地實現制約與相互合作。在政府職能適度劃分的基礎上,通過各職能機構之間進行協調與合作,以實現權力的合理使用并提高國家的治理效能。在此種意義上來講,分權只是一種形式,只要能保證權力的合理使用與治理的效能,并非一定要拘泥于分權的形式。現代理論一般認為,一個成熟而穩定的民主政治體制不一定需要實行完全的三權分立。事實上,將分權制衡原則實施較為成功的也僅限于美國等少數西方國家。

      時至今日,分權與制衡已經成為西方一些國家機構設置的一項重要原則,但它是否具有世界歷史的普遍意義,需要各國社會歷史發展的經驗進行驗證。任何一種理論如果不由分說地照搬與移植,不僅不利于政府的治理,而且有礙于人民的利益。

      參考文獻:

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