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    后發展國家治理能力的構成和分類考察

    時間:2014-07-10 來源:未知 作者:小韓 本文字數:10965字
    論文摘要

      一、問題緣起與文獻述評
      
      20 世紀 50 年代至 70 年代世界經濟經歷了一個普遍繁榮的時期,歐洲在美國經濟援助的幫助下得到恢復并快速發展,一些后發展國家也步入經濟發展的快車道,縮小了同發達國家的差距從而成為新型工業化國家,而且有少數國家擠入了發達國家行列,對西方發達國家構成了強有力的經濟挑戰。這些變化究竟是怎樣發生的? 從 20 世紀 70 年代初期開始,一股西方世界相對衰落的思潮開始影響到美國學術界,在美國學術界的推動下很多學者開始關注后發展國家崛起的問題,試圖解答后發展國家快速發展的秘密。

      綜觀學術界的主要研究文獻,不難發現其集中關注如下問題: 為什么后發展國家能夠實現快速的經濟發展? 導致后發展國家迅速發展的因素具有普遍性嗎? 為什么后發展國家的崛起存在如此大的差異?

      例如新加坡、韓國、日本能夠迅速崛起成為發達工業化國家,墨西哥、巴西等國家的發展則是不穩定的,而印度的發展速度盡管不快,但卻是長期平穩的。如果說國家對于解釋經濟發展及其差異是重要的,那么應該如何理解國家的作用? 學術界在這些問題意識的牽引下,提出了發展型國家理論、嵌入自主性理論、治理型相互依賴理論和依附性發展理論等解釋。

      發展型國家理論是由查默斯·約翰遜在日本發展經驗的基礎上提出來的,查默斯認定日本通產省與日本奇跡之間存在密切聯系,因為通產省是凝聚共識、制定政策、推進發展目標的政府機構,通產省的存在使得日本成為了一個有著強勁發展意愿的國家,即發展型國家。

      ①具體而言,發展型國家理論有著如下內容: 首先,政治化的資本主義,政治精英與資產階級建立了聯盟,政治精英實現了對金融的有效掌控,資產階級得到了國家干預政策的支持; 其次,完善的官僚制度,一大批受過良好教育從而擁有專門管理技能的社會精英成為技術官僚,而且技術官僚同政治精英相對分離,能夠長期保持穩定; 再次,國家奉行壓制和排斥工人階級的治理策略,通過限制工人階級的政治參與從而限制工人階級社會經濟權利的增長; 復次,國家對經濟過程的干預,當然,國家干預經濟的產業政策并非要取代市場,而是在遵循市場的前提下推動產業結構的優化升級; 最后,地緣政治的機遇,冷戰格局既給日本造成了壓力,又為日本帶來了機遇,特別是美國的工業品訂貨為日本工業發展注入了資金。

      ①彼得·埃文斯在國別比較研究的基礎上提出了嵌入自主性理論,他認為國家并非是單純的經濟剩余掠奪者或者經濟發展者,國家與經濟之間關系的具體性質取決于國家與社會之間關系的具體形態。正如市場的運轉是嵌入在一定的社會關系中一樣,國家的運轉也是嵌入在一定的社會關系中的,但是國家在嵌入之前是自主的,也就是說國家不會屈從于特定社會集團的利益,國家具有同社會集團的壓力相隔離的能力。與此同時,國家也嵌入社會之中,即借助一定的制度來組織社會,特別是將資產階級組織到發展的軌道上來,并且依靠發展的績效來鞏固和強化國家對社會的組織狀態。自主性和嵌入性的結合賦予國家一種特殊的權力行使方式,這就是國家通過社會來行使權力,而非對社會行使權力。因此,國家嵌入社會越深,其自主性就越強,越是獲得了巨大的權力。

      ②治理型相互依賴理論是在嵌入自主性理論的基礎上提出來的,國家干預行為的有效性依賴于國家與社會之間的具體關系。琳達·維斯和約翰·霍布森認為,是否存在治理型相互依賴是解釋后發展國家經濟增長的關鍵所在,特定國家的經濟發展確實是在國家的干預性政策下實現的,但是只有當干預性政策是在治理型相互依賴塑造的空間里推行,才能獲得理想的經濟效果。所謂治理型相互依賴,是指在技術官僚與商業資本之間形成了一個政策網絡,技術官僚、商業資本在其中相互競爭以實現合作。技術官僚在政策網絡中并不是發揮主導作用,而是發揮協調作用以形成政策共識,商業資本在此政策網絡中也積極提供工業發展的政策建議,技術官僚領導經濟政策的執行并獲得一個相對成功的經濟表現,于是反過來支持了技術官僚與商業資本之間的政策網絡,也能夠強化技術官僚通過經濟政策治理市場的領導地位。換言之,政商政策網絡的維持和強化依賴于具體經濟政策的執行效果,而具體經濟政策的執行效果則依賴于政商政策網絡形成的政策共識,由此可見,相互依賴是被治理的。

      ③依附性發展理論是世界體系理論譜系中重要的一支,它致力于回答后發展國家在現代世界體系中實現發展的可能性及其限度。后發展國家誠然是處在依附于中心國家的地位,依附地位也給后發展國家施加了種種限制并構成經濟發展的障礙,特別是落后的產業結構和不平等的國際貿易等等; 然而,依附地位同樣帶來了后發展國家經濟增長的空間,國際資本的流入、中心國家的產業轉移、豐富的資源和廉價的勞動力造就的比較優勢、技術的引進等因素,能夠幫助后發展國家實現經濟的快速發展。但是世界體系中的依附性地位限制了后發展國家經濟進一步增長的空間,因為中心國家的資本、技術、產業等轉移的目的僅在于獲得資源和廉價勞動力,后發展國家在經濟發展的同時將遭遇激烈的社會沖突。依附性地位既不可能使后發展國家通過產品創新來獲得超額利潤,從而提高國民的福利水平以緩和社會沖突; 也不可能使后發展國家通過資本轉移將國內社會沖突轉移到中心國家,于是后發展國家的經濟發展產生了一種矛盾,這就是將后發展國家鎖定在“半邊緣狀態”.

      ④依附性發展理論實際上是對發展型國家理論、嵌入自主性理論、治理型相互依賴理論的補充,因為發展型國家理論、嵌入自主性理論、治理型相互依賴理論的共同之處是主要從國內角度來解釋后發展國家的經濟發展,而依附性發展理論則解釋了后發展國家經濟發展的國際環境,在西方國家主導的國際環境中后發展國家能否實現經濟增長主要取決于國內的條件。

      綜上來看,現有的理論解釋仍存在以下不足: 首先,發展型國家理論、嵌入自主性理論、治理型相互依賴理論基本上都秉持了“行政吸納政治”的解釋邏輯,將后發展國家的經濟增長以及結果差異歸結為行政能力的不同,或者歸結為比行政能力稍許寬泛的國家能力的不同,但是對于為何特定國家的行政能力存在差異則語焉不詳; 其次,面對上述疑問時,研究者不是從政治要素來尋求解釋,而是訴諸歷史傳統、殖民地遺產、儒家文化、社會結構等因素來尋求答案,這樣做雖然打開了研究者思考問題的視野,但同時也將問題的解釋邏輯推到了十分復雜、無所不包的境地,故而未能提出一種建立在國家行為基礎上的簡明有效的理論。

      二、后發展國家治理能力的構成
      
      筆者認為,后發展國家的經濟發展以及結果差異的理論解釋應該從政治要素本身特別是國家行為本身來尋找,因為后發展國家的經濟發展同國家行為密不可分,而且后發展國家經濟發展水平的差異也同國家行為緊密聯系。國家行為就是國家權力的行使過程,在國家回歸學派看來,國家行為是解釋國家治理差異的關鍵變量。

      ①本文以學術界關于日本、韓國、巴西、墨西哥、印度等國家的研究文獻為基礎,嘗試拓展國家回歸學派關于國家行為與國家治理差異之間關系的理論觀點,主要是從國家權力的具體實踐狀態的角度來解釋國家治理的差異。本文的核心觀點是: 后發展國家的經濟增長同特定的國家治理能力有關。所謂國家治理能力,是指國家權力的實踐狀態,具體而言,影響經濟發展的國家治理能力包括汲取能力、再分配能力、強制能力、建制能力和協商能力。筆者首先將對上述國家治理能力進行辨析,然后在對國家治理能力進行分類的基礎上,解釋后發展國家經濟表現的差異。

      在辨析國家治理能力之前,有必要做出兩個解釋性說明: 一是本文雖然提出了五種國家治理能力,但是并不意味著只有五種國家治理能力,而是表示在解釋后發展國家經濟表現差異時,上述五種國家治理能力是重要的。二是后發展國家的界定問題。所謂后發展國家,是指在西方世界的沖擊下步入現代化進程的國家,它們廣泛地分布于亞非拉地區,構成了世界國家群體中的大多數,其中有一部分在二戰之后獲得了發展空間,極個別國家甚至一躍而起成為發達國家。判斷特定國家是否屬于后發展國家的標準,在于特定國家的現代化進程是不是外源性的。依據這樣的界定,包括新加坡、韓國和日本在內的亞洲國家,包括巴西在內的拉丁美洲國家,以及包括南非在內的非洲國家,都屬于后發展國家。

      汲取能力是國家權力以合法手段征收社會資源的實踐狀態。資源是國家運轉的血液,尤其是稅收和兵役是任何國家都不可或缺的,汲取社會資源以滿足國家運轉的需要是基礎性的國家治理能力。國家汲取能力受到中介勢力、經濟結構、資本類型等因素的制約。國家為了征收社會資源必須借助一定的組織和人員,因此國家需要付出相應的成本,特別是要監督資源征收機構的工作人員能夠將稅收上交給國家。

      后發展國家普遍存在的困境恰是難以克服資源征收機構工作人員的貪腐行為,盡管國家可以建立機構對資源征收機構進行監督,或者建立新的資源征收機構來取代舊的資源征收機構,但其結果往往是出現了監督機構與資源征收機構的共謀,國家為了稅收建立了龐大的工作機構、付出了巨大的成本,然而得到的稅收卻沒有相應地增加。國家機構的膨脹和國家稅收的相對減少兩種現象共存,意味著國家汲取能力的“內卷化”,或者說是國家建設的“內卷化”.②后發展國家的經濟結構越是落后,汲取能力越弱。因為以農業部門為主的經濟結構不僅經濟剩余少,而且小農經濟缺乏有效的賬目管理,所以國家難以對農業產出進行準確的評估和征稅。這種情況就迫使國家借助鄉村社會之中的精英履行征稅職責,其后果無疑是掉進汲取能力“內卷化”的陷阱。資本類型根據其轉移能力進行劃分,當國家對資本家征稅時必須考慮到資本的轉移能力。如果后發展國家的資本主要是轉移能力較強的金融、制造業資本,那么國家制定的稅率超過資本家的預期就會導致資本的國際轉移; 如果后發展國家的資本主要是轉移能力較弱的地產、礦山、石油等資本,那么國家制定的稅率超過資本家預期就會導致資本家支持更為保守的政治體制。

      再分配能力是國家權力確定經濟剩余如何分配的實踐狀態。一方面要確定經濟剩余如何在積累和消費之間進行分配,另一方面也要確定消費資金如何在社會階層之間進行分配。再分配能力受到國家發展戰略、經濟不平等狀況、社會階層之間的力量對比等因素的影響。后發展國家是現代化的后來者,為了盡可能快地擺脫經濟落后的局面,政治精英制定了趕超型的國家發展戰略,而趕超型發展戰略的核心內容就是壓低國民的消費需求,將盡可能多的經濟剩余轉化為積累資金,因此推行趕超型發展戰略的后發展國家用于再分配的經濟剩余是有限的。

      有限的消費資金彰顯出再分配能力的重要性,如果不能將消費資金在社會階層之間進行合理的分配,將會引發激烈的社會沖突。再分配的合理性同經濟不平等密切聯系在一起。如果經濟不平等的程度較高,貧窮階層就會呼吁激進的再分配方案,即要求國家通過再分配手段為貧窮階層提供補貼,這就將稅收成本主要施加在了富裕階層身上,往往導致富裕階層的反對。如果經濟不平等的程度較低,再分配方案將以中產階層的財富水平為基礎,從而為緩和富裕階層與貧窮階層之間的沖突提供了折中方案。其實,再分配方案的最終確定取決于社會階層之間力量的對比,即使貧窮階層的激進再分配方案會招致富裕階層的反對,如果貧窮階層形成了廣泛的團結,依然能夠將激進的再分配方案強加在富裕階層身上,但是富裕階層將尋求軍方的干預從而引發政體的變遷。

      ①強制能力是國家權力在威懾反對派精英、壓制大眾的反抗、破壞社會的組織和動員等領域中的實踐狀態。國家的強制能力受到統治精英的同質性程度、強制機構的集中程度、社會大眾的組織水平等因素的影響。如果掌握國家權力的政治精英與掌握暴力的軍事精英是融合在一起的,那么國家的強制機構能夠更容易地采取行動,因此國家的強制能力將會很強; 如果掌握國家權力的政治精英與掌握暴力的軍事精英是分離的,那么國家強制機構的行動將受到限制,于是國家的強制能力將被削弱。如果強制機構是集中控制的,即軍隊與警察是由統治精英集中控制的,那么國家的強制能力將比較強; 如果強制機構是分散控制的,那么國家的強制能力也將受到削弱。雖然國家可能掌握了強大的暴力資源,但是社會大眾的組織水平卻能夠制約暴力資源向強制能力的轉化。如果社會大眾具有較高的組織水平,那么國家強制機構將不得不考慮行動的成本與后果,國家強制機構對社會大眾的壓制將引發大規模的社會動蕩,反而削弱了強制機構的合法基礎。因此,組織起來的社會大眾能夠有效地制約國家的強制能力。

      建制能力是國家權力塑造、規定、引導社會力量的實踐狀態。任何政治體制都不可能直接建立在社會的基礎上,而是必須使社會處在特定的狀態或者使社會中重要的集團處在特定的狀態,從而為政治體制嵌入社會提供條件。只有當政治體制與社會的特定狀態耦合在一起的時候,政治體制才能維持并鞏固下去。所謂社會的特定狀態就是指社會的政治構造,如政黨、人民團體、利益團體、階級、民族等,社會的政治構造是制造國家與社會之間制度性聯系的樞紐,是政治體制嵌入社會并在社會扎根的部件。社會的政治構造并非是社會自發生成的,而是在國家權力的塑造、規定、引導下生成的。因此,社會的政治構造往往在政治體制中得到了反映,并且成為政治體制的組成要素。國家的建制能力實際上就是借助相應的制度形式培育社會的政治構造的能力。

      后發展國家的建制能力越強,就越能夠將社會力量的行為引入政治體制規定的軌道,政治體制的權威性也就越強。國家的建制能力受到國家政權建設推進的程度和統治精英的組織水平等因素的影響。首先,國家建設必須推進到統治階段即中央政府掃除了地方障礙從而能夠直接對國民行使權威時,國家才會產生塑造社會的強烈需求,也才具有相應的組織和制度資源;②其次,統治精英的組織水平越高,國家的建制能力就越強,特別是當統治精英組建了中央集權制的大眾動員型政黨時,國家能夠最大程度上按照自己的意愿改造社會。一般而言,現代國家都具備了較強的建制能力,因為現代國家已經極大地擴展了它的制度性基礎,扮演著一個重要的社會建構者的角色;③如果掌握現代國家的是一個組織化和制度化程度較高的大眾動員型政黨,那么現代國家的建制能力將會達到一個很高的水平。

      協商能力是國家權力在調解沖突、凝聚共識、做出承諾方面的實踐狀態,它決定了統治精英能否長期對發展目標以及實現發展目標的戰略保持共識。協商過程可以依托正式的政治體制展開,也可以借助非正式的精英網絡展開,統治精英越是能夠長期對發展目標和實現目標的戰略保持共識,說明特定國家的協商能力越強。協商能力受到政治包容性、精英異質性、過程的體制化程度、統治精英的妥協空間等因素的影響。政治包容性意味著協商過程涵蓋的精英群體的廣泛程度。如果主要的精英群體都被納入了協商過程,那么協商的政治包容性就越高,而協商過程的政治包容性越強,其所達成的共識就越具有廣泛的代表性。精英異質性意味著不同精英群體之間利益沖突的程度,不同精英群體之間利益沖突越是激烈,精英異質性程度就越高,而精英異質性程度越高,協商過程達成共識就越難,協商能力也就越弱,這就促使統治精英有選擇地將與自身利益差距甚大的精英群體排斥在協商過程之外。

      無論參與協商過程的精英群體之間的異質性程度如何,精英群體之間的利益沖突總是客觀存在的,否則就無需協商了,因此協商能力需要得到政治體制和統治精英的支持。協商過程越是依托正式的政治體制進行,協商能力就越強。一方面是因為協商過程有明確的達成共識的規則,另一方面是得到政治體制保障的協商過程,賦予精英群體在未來協商中獲得了利益滿足的預期。要言之,協商過程的體制化程度越高,說明協商過程越是一個長期的重復博弈過程。

      ①統治精英的妥協空間意味著統治精英在多大程度上能夠讓渡一部分利益,以換取其他精英群體的合作,因此統治精英的妥協空間越大,就越是能夠爭取重要的精英群體支持其政策主張,也就是說后發展國家的協商能力就越強。

      三、后發展國家治理能力的分類考察
      
      由汲取能力、再分配能力、強制能力、建制能力、協商能力構成的國家治理能力,是國家權力在不同領域、針對不同對象所呈現的實踐狀態。總體的國家治理能力不是五種治理能力簡單相加之和,五種治理能力之間存在著比較復雜的制約關系,因此,個別的國家治理能力和總體的國家治理能力都不能有效地解釋后發展國家治理績效存在的差異。

      筆者認為,國家治理能力可以分為由汲取能力、再分配能力、強制能力組成的行政能力和由建制能力、協商能力組成的政治能力兩種。對國家治理能力進行區分的基礎是能力的歸屬主體: 行政能力是屬于技術精英的治理能力,技術精英依托官僚機構和暴力機構獲得了行政能力; 而政治能力則是屬于政治精英的治理能力,政治精英依托議會、政黨、利益集團、非正式的精英網絡等獲得了政治能力。是否具有行政能力是決定后發展國家能否實現經濟發展的關鍵因素,而是否具有政治能力則是決定后發展國家的經濟發展程度的關鍵因素。換言之,行政能力的強弱可將后發展國家區分為經濟發展和經濟停滯兩大類,政治能力的強弱則將后發展國家的經濟發展區分為已經崛起和尚未崛起兩大類。只有當后發展國家同時具有比較強的行政能力和政治能力時,經濟發展才能夠擺脫國際政治經濟格局的限制和國內社會沖突的阻礙,最終躋身發達工業化國家的行列。

      學術界在解釋后發展國家經濟發展時有一個重要的觀點,這就是認為后發展國家的經濟發展同國家的干預行為密不可分,而國家的干預行為必須建立在技術精英對官僚機構的有效運作基礎上。

      ②技術精英對官僚機構的有效運作產生了行政能力,但是行政能力和政治能力都不能單獨解釋后發展國家治理績效存在的差異。只有將行政能力和政治能力疊加起來,才能夠對后發展國家的治理績效差異形成有效的解釋。其主要原因在于: 行政能力內部的構成要素之間和政治能力內部的構成要素之間都存在著制約關系,所以行政能力只有借助政治能力的支持才能形成治理績效。政治能力只有借助行政能力的支持才能形成治理績效,如果沒有外部力量的支持,行政能力和政治能力都將由于內部構成要素之間的制約關系而削弱,難以推動經濟長期穩定發展。

      首先,汲取能力、再分配能力和強制能力之間存在著復雜的制約關系。汲取能力當然是再分配能力和強制能力的基礎,如果國家不能從社會中獲取稅收和兵員,那么國家既不可能借助再分配機制干預經濟發展,也不可能維持強制機構的忠誠從而獲得強制能力。干預經濟發展當然是再分配的重要功能,再分配機制“運用國家力量增加可投資的資源; 確保其中大部分資源投資在生產活動上( 而不是在譬如房地產業上) ; 引導投資到高附加值工業上以達到未來的高收入,并把有關發展項目置于國際競爭壓力之下”.①一般來說,借助再分配機制引導經濟發展能夠增強汲取能力,經濟發展的水平越高,國家越是能夠汲取足夠多的稅收。但是問題在于再分配機制能否引導經濟持續平穩發展尚在兩可之間,因為經濟持續平穩發展需要國內政治安定為前提,也需要掌握積累與消費之間的平衡。

      再分配能力不僅涉及對積累與消費之間平衡關系的把握,而且涉及對消費資金在社會階層之間分配的平衡關系的把握。如果將過多的經濟剩余轉化為積累資金,必然導致消費資金的減少,消費資金的減少意味著國內消費市場的不足,除非后發展國家的經濟發展主要依靠國際市場,否則消費資金的不足將制約經濟的長足發展。即使是以出口導向為主的國家,也受制于國際市場的穩定,一旦西方發達國家的經濟政策引起國際市場的波動,依賴國際市場的后發展國家將遭遇經濟災難,拉美國家在過去三十年的發展經歷無疑是最好的例證。消費資金能否在社會階層之間平衡分配,是后發展國家能否維持國內政局穩定的基礎: 經濟收入差距越大,社會矛盾越是尖銳,貧窮階層越是容易受到極端主義思想的蠱惑,從而對社會秩序和政治體制構成嚴重的挑戰。當然,國家可以訴諸強制能力來壓制社會的不滿和反抗,但是強制能力的真正意義在于威懾反對力量,一旦強制機構開展了具體的壓制行為,就已經說明了強制能力的削弱,特別是在社會動蕩、經濟惡化的條件下采取壓制行動,將導致難以預料的政治后果。

      其次,建制能力與協商能力之間也存在著復雜的制約關系。建制能力意味著對社會力量的塑造、規定和引導,根據政治體制的需要將社會力量塑造成為一定的政治構造,從而為協商過程奠定基礎。具體而言,首先,建制能力將重要的社會力量納入了政治體制規定的軌道,制造了協商的主體; 其次,建制能力將協商過程置于國家制度的調控之下,保障了協商結果的有效性; 最后,建制能力能夠使協商主體對未來抱有預期,利益妥協可以在未來的協商中得到補償,也就是使協商成為一個重復博弈過程。同樣,協商能力因對社會矛盾的調處、發展共識的凝聚、利益妥協的制造也為建制能力的鞏固提供了基礎。沒有協商能力的支持,社會力量不會甘于接受國家意志的塑造、規定和引導,于是建制能力就只能依靠強制能力維持下去,所以有效的協商能力有利于國家對社會力量的塑造、規定和引導。

      建制能力與協商能力之間存在著支持關系,并不等于說兩者之間的關系是一條單調遞增的曲線。建制能力與協商能力之間還存在著制約關系,從而削弱了建制能力與協商能力之間的支持關系。建制能力的核心內容不在于協商,而在于創造政治體制存續的條件,因此,建制能力需要對社會力量進行改造和排斥。改造意味著政治體制賦予的協商空間是有限度的,并不是精英群體之間發生的所有沖突都能夠進行協商,社會力量進入政治體制設定的軌道本身就意味著對國家意志的接受; 排斥則意味著同統治精英存在重要分歧的社會力量被關在政治體制的大門之外,只有有限的精英群體能夠獲得協商資格、進入協商過程。而協商能力的核心內容在于凝聚政策共識,因此,當精英群體在特定政策上出現沖突時,統治精英往往選擇通過非制度化的精英網絡進行妥協,這實際上是統治精英在政治體制的邊緣地帶尋求更大權力的舉動,其后果將誘發精英群體更多非制度性的協商過程,進而阻礙政治體制的鞏固,拉美國家出現的“委托式民主”就是起源于精英群體在關鍵政策上的非制度性協商。

      ②由此可見,建制能力需要相應的協商能力,因為協商能力能夠增強政治體制的韌性。但是如果協商在政治體制之外進行,將會削弱政治體制的有效性,也就是損害了國家的建制能力。協商能力也需要相應的建制能力,因為建制能力能夠增強協商的剛性,但是如果協商結果的獲得主要依靠政治體制所保障的統治精英的利益優先性,那么協商過程的有效性也將受到削弱。因此,過于強大的建制能力也會損害協商能力。

      四、對后發展國家經濟發展差異的解釋
      
      20 世紀 50 年代開始的經濟繁榮為很多后發展國家帶來了機遇,但是后發展國家在經濟發展方面出現了巨大的差異,很多后發展國家的經濟發展如同曇花一現,一部分后發展國家的經濟發展取得了相當的成就,但是距離經濟崛起尚有很長的路要走,而有的國家( 如新加坡、韓國、日本等國家) 的經濟發展則實現了騰飛,一躍成為發達工業國家,造成差異的根本原因可能就與國家治理能力相關。強大的行政能力只能幫助后發展國家的經濟發展取得成績,但是無法保障后發展國家的經濟發展實現騰飛,只有當強大的政治能力與強大的行政能力相配合時,后發展國家才能最終崛起。

      行政能力對于后發展國家的經濟發展來說是不可或缺的。完成國家構建的基本任務,建立專業性的官僚機構,實現對領土的有效控制和對暴力的合法壟斷,進而形成具有權威性的行政、法律秩序,這是所有實現了經濟發展的后發展國家的共同特點。但是伴隨著經濟發展的推進,一些重要的社會集團開始登上利益博弈的舞臺,資產階級的勢力大增,力圖更加廣泛和深入地影響政策過程,而工人階級和中產階級也開始主張自己的權利,于是不同社會集團的精英之間出現了越來越大的沖突,精英群體之間的沖突成為阻礙后發展國家實現經濟長足發展的重要障礙。精英群體之間的沖突是一個政治問題,協調精英沖突的能力就是政治能力,當后發展國家出現激烈的精英沖突從而阻礙經濟發展時,必須以政治能力來強化行政能力,進而提升后發展國家的治理績效。

      阿圖爾·科利在解釋后發展國家發展效力的差異時寫道: “一般的原則是,任何國家的發展效力不僅取決于國家是如何組織的,而且還取決于權力的主要階級基礎。”

      ①當后發展國家的經濟發展到一定程度并引發了精英群體之間的沖突時,重新締造國家權力的主要階級基礎也變得至關重要了,也就是政治能力開始變得越來越重要,并且成為決定后發展國家能否最終崛起的關鍵條件。很多后發展國家沒有正視精英沖突的政治意涵,采取了行政吸納政治的應對策略,以為只要保持強大的行政能力,不管政治能力如何,同樣能夠壓制精英群體的沖突,從而實現經濟發展。行政吸納政治的結果往往事與愿違,一方面后發展國家的經濟發展陷入了困境,另一方面后發展國家的政治體制在威權與民主之間反復變換。其實,政治體制的變換說明政治問題是無法通過行政能力妥善解決的,只能通過政治能力才能合理解決,而政治體制的變換只不過是通過對政治體制的選擇來強化政治能力而已。

      政治能力在于凝聚共識、達成妥協,而行政能力則在于兌現承諾、鞏固聯盟。一定的行政能力對于維持政治能力來說不可或缺,但是并不存在行政能力對政治能力的持續強化效應,行政能力越強不會導致政治能力越強。一定的政治能力對于行政能力的維持來說也是不可或缺的,但是強大的政治能力則能夠導致強大的行政能力,也就是說政治能力對于行政能力存在單方面的強化效應。由建制能力和協商能力組成的政治能力,將在國家與社會之間、不同的精英群體之間營造一個廣泛的政治聯盟網絡,從而為行政能力的提高創造至關重要的資源。后發展國家能否具有強大的行政能力在很大程度上取決于政治能力的強弱,或者說后發展國家能否形成強大的行政能力,關鍵在于是否擁有一個廣泛的政治聯盟網絡的支持。

      政治能力對行政能力的強化可以從兩個方面來理解: 一方面,政治能力構建了一個政治聯盟網絡,精英群體之間的妥協和合作提高了政策的合法性和有效性,減少了政策執行過程中可能受到的阻礙。當政策執行過程影響到的精英群體本身就是政治聯盟網絡的成員時,政策執行過程能夠比較順利地推進并獲得最大程度的預期效果; 另一方面,強大的政治能力使官僚機構處在自己恰當的位置,官僚機構只需要確保政策執行過程的效力,無需應對精英群體沖突引發的政治問題,也就不會產生將政治問題轉化為行政問題的需要,官僚機構能夠集中資源投放到政策執行過程之中。唯有如此,官僚機構才能真正成為專業化、規模適當、高效率的技術治理型組織。

      對于后發展國家的經濟發展所做的行政吸納政治的解釋,一方面指出了行政能力對于后發展國家經濟發展的重要性,另一方面也暴露出后發展國家的發展困境。缺乏強大政治能力支持的后發展國家不僅不能實現最終的崛起,而且會由于行政對政治的吸納而加重官僚機構的負擔,引發行政能力的“內卷化”,即行政能力難以伴隨官僚機構的擴張而增強。后發展國家要在經濟發展中保持強大的行政能力,只能依靠強大的政治能力,通過協調精英群體之間的沖突、建構廣泛的政治聯盟網絡來實現。政治絕非是后發展國家的經濟發展過程中的無足輕重的旁觀者,只有強大的政治能力才能使后發展國家在經濟發展中維持強大的行政能力,強大的政治能力與行政能力的疊加效應決定了后發展國家的崛起,因此政治是至關重要的。對于后發展國家來說,成功的秘訣應該在于,使行政的歸行政,政治的歸政治。

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