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    財務會計論文

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    成都公立高校預算管理弊病及建議

    時間:2015-01-04 來源:未知 作者:學術堂 本文字數:6414字
    論文摘要

      一、研究背景

      近年來,我國經濟持續快速發展,國民生產總值GDP 年均增速達到 10%,中國高等教育迎來了前所未有的發展和輝煌。高校學生人數和規模不斷擴張,截至 2012 年高校毛入學率高達 26%左右,部分省市招考比例超過 70%。與此同時,國家對高等學校的投入不斷增加,年均增速超過 15%,超過了 GDP 年均增長幅度。2001—2011 年國家高等教育經費年支出情況見圖 1。

    論文摘要

      隨著國家高等教育支出規模的不斷擴大,國家高等教育投入也快速增長,這有力促進了我國高等教育事業的快速發展。尤其國家財政性教育經費投入占GDP 的 4%以后,如何提高高等學校財政性資金的使用效益,實現支出結構的優化,對促進我國高等教育的改革與發展,提高高等學校整體管理水平以及高等教育質量,起著舉足輕重的作用。加強預算管理顯得尤為重要。

      二、研究設計

      調研內容包括:學校教育投入狀況,學校預算管理組織機構,各級各類學校預、決算報告情況,學校預算控制情況,學校預算管理改革情況等內容。本研究以量化研究為主,輔以質化研究。量化研究數據來源包括:(1)課題組設計的問卷及信息量表;(2)各校相關政策文本;(3)各類及各級學校預、決算報告;(4)國家公開出版的教育統計數據。調查工具包括課題組設計的“調查問卷”和“調查信息表”兩類。其中,調查問卷包括“財務處長卷”60 份、“預算工作人員卷”64 份和“專家學者卷”62 份,信息量表包括“學校信息表”、“預算報告信息表”和“決算報告信息表”。調查樣本學校包含 32 所成都地區公立高校。

      三、公立高校預算管理存在的弊端調研結果

      (一)高校尚未設立獨立的、專業性的預算部門

      目前,成都地區公立高校同全國其他地區高校一樣,其預算管理機構獨立性不強,缺乏相互制約機制。此次調研數據顯示,成都地區 32 所公立高校其預算編制全部由財務部門完成,沒有一所高校單獨設置獨立預算專職機構。成都地區公立高校財務預算管理機構情況統計表如表 1。

      (二)預算編制基礎不實,導致部分數據測算不準確

      調研結果顯示,成都地區高校財務預算的編制長期以來都以賬面發生數據為基礎,將賬面發生數據的真實性作為預算編制的假設條件,其實,從預算的執行的情況來看,賬面發生數據的真實性和準確性讓人質疑。

      (三)預算編制方法仍是基數法

      目前 90%以上高校仍采用基數法編制財務預算,統計結果如表 2。在這種預算編制方法下,基數本身是否合理無從考證,未來發展趨勢是否會大大超出或低于基數也沒人注意。如此周而復始,在不科學的基數上預測,只會造成更大的不合理,惡性循環。

      (四)未編制中期或長期預算

      2012 年 2 月 7 日財政部發布的《事業單位財務規則》第六條規定:“事業單位預算是指事業單位根據事業發展目標和計劃編制的年度財務收支計劃。”因此,目前國內高校一般未編制中期或長期預算,只編制年度預算(因為文件規定是“年度財務收支計劃”,未要求編制中期或長期預算)。這種現實狀況與本次調查結果也基本一致,統計結果詳見圖 2。

      (五)預算執行力度不夠

      近年來,隨著我國事業單位公共財政體系的日益完善,國庫集中收付制度、政府集中采購制度以及公務卡管理制度的逐步推廣,高校預算執行情況有了明顯改善,但預算執行率仍然不高(見表 3)。如統計所示,預算執行率在 90%以上的,“211、985”執行率為59%,省屬本科院校預算執行率 65%,而高職高專院校預算執行率最低;同樣預算執行率在 80%~90%之間的“,211、985”高校、省屬本科院校、高職高專院校預算執行率分別為 41%、35%、51.8%。這與教育主管部門以及社會普通大眾對高校預算執行的期望有較大差距。

    論文摘要

      (六)大部分高校未采用績效預算

      高校作為科研、人才培養以及社會服務的重要基地,其運營過程中的活動成本以及產出的經濟成本難以確定,這導致高校在其管理活動中不注重成本定量分析以及業績評估,從而使得高校在預算管理活動中很少采用或者僅是單一項目采用績效預算管理,這也符合調查結果。此次調查結果顯示,95%以上成都地區公立高校未采用績效預算,僅有少部分高校在一些項目中把績效預算作為輔助手段。

      (七)預算績效評價不足

      《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020 年)》第五十八條規定:“建立經費使用績效評價制度,加強重大項目經費使用考評。”該規定再次強調預算績效評價的作用。而目前我國高校對傳統預算的評價指標正在探討,尚未形成規范的預算評價指標體系。公立高校在進行實際操作過程中預算績效評價作用尚未充分呈現出來,這與成都地區公立高校預算管理財務人員樣本結果吻合,95%以上人員認同預算績效評價作用,而實際工作接觸的預算績效評價僅占 19%,不足五分之一。

      (八)財務預決算“透明度”不高,民主監督作用有待強化

      2010 年 4 月 28 日,教育部發布了《關于施行〈高等學校信息公開辦法〉的通知》,決定于 2010 年 9 月 1日高校對外實行財務公開。此次調查結果顯示,目前,成都地區公立高校都進行了此項工作,并納入學校日常管理活動中。但此次專家、學者調查樣本關于高校財務預決算公開滿意度情況統計結果顯示:非常不滿意占 51%,不滿意占 29%,滿意 16%,非常滿意僅占4%,統計結果詳見圖 3。

    論文摘要

      四、對公立高校預算管理的建議

      高校財務管理是高校整體管理的重要組成部分,科學化、精細化的預算管理是財務管理水平的體現,針對現有粗放式管理方式,需要用嶄新的思維方式,對高校預算管理進行由理念到行為的變革。高校應該運用科學的發展觀,以人為本,進一步規范預算制度,從預算編制入手,加大預算的控制,同時,逐步建立或完善預算的績效評價體系,使高校預算更加科學化、精細化、規范化和透明化。這樣才能提高財務管理水平和財政資金的使用效益,使高校有限的資金發揮最大作用,使預算管理成為促進高校事業發展的有效手段。以下從預算編制、執行與控制、分析與評價環節來談談對高校預算管理的一點建議和設想。

      (一)高校預算的編制環節

      1.預算編制的前期基礎工作非常重要

      (1)借助統計手段分析年度決算報表,對照年初預算檢查收支結余情況,考察預算執行的計劃完成率指標,查找預算執行過程中存在的偏差問題,及時調整,為編制下一年度預算做好準備。

      (2)認真解讀來自于財政部門和教育主管部門的有關編制年度預算的文件。同時,還要召開校級和院級分層財務工作會議,了解學校的下年度工作重點,讓財權和事權相匹配。

      (3)深入到院(系)處室廣泛了解各教學單位、行政職能部門的工作情況后,收集、整理并逐項進行分析、匯總、比較、擇優、論證,并提出合理的財務建議,使預算分配更加透明,使預算的編制精細和科學。

      (4)對編制定額預算需要的各項基本數字進行核實,比如:專職教師人數、離休和退休人員數、行政職工人數、學生人數、下年度招生計劃數、設備分配使用數等等。結合高校自身特點,實現學校、院(系)、處室之間的全方位開放性溝通網絡,形成一個完整的數據庫,使來自于高校不同部門的基本數字資源共享,確保預算編制中定額標準的準確率。

      2.校內預算與財政預算統一,逐步消滅“兩張皮”現象

      高校財務部門每年都要編制兩本預算:

      上報財政的預算與校內分解預算,造成的原因是編報的時間、會計年度和教學年度不一致以及審批時間等因素,這就是行內通稱的“兩張皮”現象。財政預算一般在上年的 11—12 月完成,比較粗放和簡單。而校內分解預算根據學校年度工作任務編制,要求精準和明細,時間上比財政預算要滯后 2—3 個月。兩本預算的存在,削弱了財政預算的控制力。具體操作將校內分解預算也統一調整為 10—11 月,才能為實現校內預算與校外預算的銜接一致、合二為一奠定基礎。

      3“.零基預算”和“滾動預算”相結合來編制高校預算

      (1)對非定額預算采用零基預算法編制。零基預算法是對所有的預算支出均以零為起點,來分析和判斷每項預算支出的必要性。其具體做法是不依上年實際支出數為依據,依照學校年度工作計劃,由院(系)、處室提出經費使用方案,進行科學論證,作為預算支出的依據。零基預算的優點在于減少重復性預算的開支,將有限的教育經費用于最需要的項目,實現教育經費源的最有效配置。同大多數高校常用的增量預算法相比,具有明顯的優越性。

      (2)對高校遠期發展目標的預算編制,主要通過滾動預算法來實現。首先,按照學校的遠期發展目標,對預算進行動態調整和修訂,用以克服預算編制的盲目性,從而發揮高校預算的控制作用。在編制財政預算和學校分解預算時,可以將“零基預算”、“滾動預算”結合起來,做到以教學為中心,使編制的預算具有可行性,以利于預算目標的實現。

      4.高校長期發展規劃與近期工作目標相適應財政預算編制必須滿足高校的長期戰略規劃和近期工作目標。目前,大多數高等院校在編制財政預算時,對學校未來 3—5 年或 10 年的發展目標考慮不足。應立足長遠發展的眼光,使學校規劃、財政預算、學校長期投入三者能相互協調一致。

      (二)預算執行與控制環節

      1.完善國庫集中支付制度、政府采購制度和公務卡管理制度

      近年來,在公共財政改革領域國家出臺了一系列的具體改革措施,如:國庫集中收付制度、政府集中采購制度以及公務消費領域的公務卡制度。這一系列公共財政改革措施直接與預算執行和控制相關,并在一定程度上提高了財政資金的使用效率,減少了公務消費領域套取公共資金、職務高消費現象。

      (1)在高校國庫集中收付方式領域。完善相關的管理辦法,修訂與國庫集中收付方式改革不相適應的規章,杜絕預算執行與控制漏洞。

      (2)優化高校政府采購管理執行具體措施。高校對政府采購項目必須提前規劃,充分搜集預算所需的基礎資料,就校內采購項目進行反復研討、論證,并與政府采購部門進行磋商,對可能的采購情況進行測算,以保證預算編制的質量。

      (3)完善公務卡制度執行具體措施。目前公務卡制度雖然具有較好的控制作用,但具體執行存在較大空間,如公務接待標準問題,可以結合當地消費狀況設定一個標準,并與預算編制和預算執行控制結合起來,這樣才能有效遏制高校大吃大喝現象的發生。

      2.嚴格執行預算環節

      如何加強高校財政資金的監控?如何堵塞資金支出過程中的漏洞?如何使有限的資金發揮其最大的效益?必須嚴格預算執行,否則也只是紙上談兵。

      (1)完善高校內部財務管理制度,將預算執行貫穿高校日常運營活動全過程。2013 年 1 月 1 起,新修訂后的《高等學校財務制度》正式實施,全國各高校也正在落實新制度新政策,現行高校內部制度必須進一步完善和修訂及補充。首先,高校應取消與新《高等學校財務制度》不適應的規章制度和各種管理辦法。其次,嚴格執行新《高等學校財務制度》,做到資金的優化配置,使每筆資金都體現應有的價值。建立起具體有效的支出控制標準,如交通費、出國費用、通訊費、招待費等公用支出,應按支出的標準執行,實行定額管理。

      (2)嚴格內部控制制度,強化預算執行的力度。預算一經確定,不允許隨意追加、追減。要落實學校各部門經濟責任制為重點的內部控制制度。業務經費負責人對經濟業務合法性負責,并與其績效發放、年終考核、升級、升職聯系起來。審批人須根據其權限,認真核查經濟業務合法性、真實性,并承擔審批連帶責任。財務部門的會計活動是高校經濟業務把關的最后環節,須對所發生的經濟業務的合法性、資金運作以及原始憑證的合理性負責。對超預算、無預算的開支,財務部門有權拒絕執行。

      3.控制支出進度,保持預算支出的均衡性,防止預算寬余

      每年 12 月份,都是高校財務部門最繁忙的時間,“年終突擊花錢”成為常態,這也引起專家、學者、網絡微博大“V”及公眾的質疑與不滿,究其原因主要是高校控制預算支出進度不力。而預算支出進度控制可以使財政資金支出適時和均衡地發生,并能夠有效控制預算盈余,減少政府財政資金的浪費。高校運營管理過程中,絕大部分經濟業務波動性較小,預算支出進度控制可采取 4.5 5.5 的分配辦法和十分之一原則進行。4.5 5.5 的分配辦法即將全年預算劃分為上半年和下半年兩個階段,這樣基本上做到全年預算支出均衡地發生。十分之一原則即全年預算劃分為 10 個,每個月份最多只能花到總預算支出的 10%,通過這類方法使得預算支出適時和均衡地發生,防止“年終突擊花錢”的再次出現。

      4.完善高校財務決策機制,對權力進行有效的監督

      高校財務決策活動是高校管理活動的重要組成部分,完善的財務決策機制可以較好地提升財政資金使用效率,有效避免不必要的浪費或者貪腐等不法經濟活動的發生。目前,我國高校管理活動中行政權力色彩較為嚴重,應積極引進外部專家學者參與并完善高校財務決策,對權力進行有效監督,這一點可參照我國上市公司獨立董事制度。

      5.以財務信息化為手段,加強預算執行

      近年來,高校信息化建設進展十分迅猛,信息技術及各種各樣的信息管理系統已經廣泛應用于高校財務、教學、科研、人事、國資、學生、后勤等相關職能部門。而高校財務管理信息化正是加強預算執行與控制,提升財務管理水平的基本途徑之一。高校財務部門可以通過財務信息化改革具體措施,充分利用現代信息技術、網絡技術、現代財務管理軟件和其他相關軟件,提高部門預算的效率。如通過財務軟件中部門處室設置和經費項目設置,使其與已精細化的預算方案相一致,使預算控制達到事半功倍的效果。

      (三)預算的分析與評價

      1.加強預算支出績效考核和獎懲約束機制

      預算績效考核是綜合運用定性分析法和定量分析法,對高校經費支出產生的效果和影響進行評價的行為,是有效的預算支出管理模式。高校應通過科學方法建立有效的評價方法、評價體系和評價標準來實施預算績效工作。加強預算支出績效考核的主要方法是通過建立績效考核評價的領導組織機構,完善相關監督制約機制,實現績效考核工作制度化、規范化、法制化。

      建立相應的獎懲約束制度,對發生經濟損失的責任人追究其應承擔的行政、經濟、法律責任。目前我國公共管理領域以及高校管理活動中,不嚴格遵守預算執行的真實性、合法性等現象較多,但被問責追究的較少。究其原因,相應懲罰約束機制建設落后是主要原因。此外,對嚴格落實國家財經制度,有效提高高校財政資金使用效率的單位及責任人沒有相應的激勵機制,導致完成好與完成一般一樣的待遇,嚴重制約相關人員的積極性。應建立相應的獎懲約束制度,對造成一定經濟損失的責任人,追究其應承擔的行政、經濟和法律責任,對完成經濟指標好的單位或個人,該獎則獎,堅決兌現獎勵,這樣才能保證財務預算的順利實施和財務目標的實現。

      2.強化預算執行結果的分析

      預算執行結果分析是指高等學校對校級預算和所屬各級單位預算執行效果、執行差異進行分析,編制預算結果報告,找出存在的問題,提出改進措施。預算執行結果分析的質量高低直接影響預算執行程度,對提高高校財政資金使用效益具有關鍵作用,是高校預算管理各環節中重要一環。強化預算執行結果分析的方式方法主要有三種:全面分析法、重點分析法、定量和定性分析法。

      3.加強人員的培訓,提高預算分析評價能力

      預算分析與評價是專業性較強的技術工作,對預算管理人員素質要求較高,而一般財務人員其專業素質及背景并不一定適應預算管理工作。基于目前國內大部分高校未單獨設立預算管理部門及專業人員的現實,高校財務部門可以實行“輪崗”制度,讓不同崗位財務人員可以相互交流、取長補短,并掌握不同類型專業知識,在“輪崗”過程中可以采取“以老帶新”辦法,讓高校財務人員深入實際學習,了解各部門的預算運作情況,提高發現問題、分析問題、解決問題的能力。此外,高校財務部門可以采用“走出去”的方法,通過高校之間的相互交流,學習新知識、新思維、好經驗。

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