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    財務會計論文

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    我國科技經費管理模式的不足及國際經驗借鑒

    時間:2014-06-21 來源:未知 作者:7號編輯 本文字數:6311字
          論文摘要

      近年來,隨著中央財政性科技經費投入的不斷增加,科技經費的安全性、有效性引起了中央領導和公眾的關注。
      
      習近平等中央領導就加強科技經費的管理,確保經費安全并充分發揮經費效用提出過明確的要求。在《中共中央國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》中也進一步明確了要完善科技經費管理制度。為此,筆者做了一點粗淺的研究。
      
      一、我國科技經費管理模式現狀及存在問題
      
      自20世紀80年代中期我國開始科技體制改革以來,我國科技經費配置的管理方式正逐漸從行政撥款和行政決策向國際慣例的科學基金制過渡,我國科學研究活動資助模式經歷了初期的以單一“機構式”資助模式向以“機構+項目式”資助模式的轉變。1982年,設立面向全國的自然科學基金一一中國科學院科學基金,1986年我國成立了國家自然科學基金文員會,科學基金制逐漸成為我國科學研究的一種主要經費投入方式。經過多年的發展,我國的科學基金已經形成了一套適應基礎研究特性的、獨具特色的科研經費管理制度和公正、民主的運行機制。它有力地支持和穩定了我國的基礎研究隊伍,極大地激發和調動了我國科研人員的積極性和創造性,實現了我國有限研究資源的優化配置。另外,為了規范科研計劃經費的使用,提高財政科技投入的使用效率,我國出臺了一系列相應的政策措施,如:
      
      《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》、《國家重點基礎研究專項經費財務管理辦法》、《國家高技術研究發展計劃專項經費管理辦法》等。盡管我國已建立了相對完善的科技計劃經費管理規章制度,但科技計劃經費管理和使用中的問題仍然屢禁不止、時有發生。由于我國現行科技經費管理模式是在原有的計劃經濟科研管理模式基礎上嫁接的基金制等國外先進經驗,因此在一定程度上仍帶有計劃經濟的烙印:
      
      一是國家各級政府都設有科研管理部門,科研項目的立項、經費的劃撥使用、成果鑒定等完全由政府相關部門統一計劃管理,政府決策對高校科研項目經費管理的導向性非常明顯,市場機制的作用發揮仍很不充分,影響了科研經費的使用效率。我國科研決策及管理過程中行政干預力量過大,容易造成權力過于集中、決策過程不符合科學發展規律等現象。
      
      二是由于我國科技行政體制改革滯后,各科技行政管理部門缺乏全面有效的統籌協調,宏觀管理結構層面“集中下的分散”式管理體系下“總體統籌能力”不足問題依然存在,造成了“集中模式”和“分散模式”各自的缺點在我國都有所體現,如:部門協調困難、管理成本較高、科學決策過程中權力過于集中等問題。“集中”是指國家科學資源的分配、科學政策的制定、計劃實施主要通過政府“自上而下”行政命令方式來加以實施。而“分散”則體現了各科研管理部門或部委間在制定各自的科研計劃及科學資源分配等方面具有很大的獨立權。
      
      三是我國科學共同體受到行政干預較多,在科研決策中缺乏話語權,導致科技共同體行為規范和道德準則約束力失效。有專家指出,中國科技管理目前仍然停留在“人治”階段,社會和科技界的人際政治在多個層面起重要或主導作用,而專業優劣在現有體系不能發揮合適的作用。西方發達國家科技共同體是隨著科技的發展而自發形成并不斷發展完善,具有科學家獨立自主的特性。對于我國的科學共同體而言,一方面由于我國科技發展的時間較短,另一方面因為行政手段的干預較多而缺乏一定的獨立性和自主性,從而導致科學共同體行為規范和道德準則一定程度的失效。
      
      四是作為經費使用和管理的責任主體的課題承擔單位缺乏經費監管的動力。按照目前科研經費管理辦法,財政部、科技部、自然科學基金委等相關主管部門負有對科研經費管理和使用的監督檢查的責任,課題承擔單位是課題經費使用和管理的責任主體,科研人員則是科研經費具體的管理者和使用者。可以看出,現行的科技經費管理政策中,三方的權利與義務極不對等,依托單位只有監督檢查的責任和義務,而沒有相應的權力,也缺乏相應的激勵政策和一定的制度約束。這就導致承擔單位缺少加強科研經費監管的動力。此外,對于承擔單位的評價導向導致其注重前期項目申請而忽視后期監督管理,更加削弱了承擔單位對經費監管的積極性和動力。
      
      五是重過程管理輕目標管理。我國現行撥款制度注重課題的申報和立項,對于資金投入后是否取得真正的成果缺少實質性的審核,許多項目的驗收和鑒定都流于形式。這種管理體制勢必造成輕視產出的導向,導致研究者把主要精力放在課題和經費的申請上,使研究者花在跑課題等環節上的人力物力財力甚至大于對研究的投入。表面看來,撥款制似乎已引入了公平競爭機制,實際上卻使最激烈的競爭發生在課題的申請上,而不是發生在課題的研究和成果上。缺乏后端的管理和問責,導致我國科研經費整體使用效率低下。
      
      六是科研經費使用和管理缺乏公開和透明。目前我國科研經費管理和使用過程中涉及到宏觀的科研經費管理部門、項目承擔單位、項目承擔者、項目經費的監督審查部門,這其中由于科研經費和項目數量巨大、作為宏觀的科研經費管理部門和國家的審計部門,受制于客觀的人力、財力制約,無法逐項、逐筆審核,導致了科研經費使用的監督“缺位”。而我國又缺乏類似美國的政府《信息公開法》,導致科研經費分配和使用情況無法對公眾和科學共同體開放和公開,最終導致科研經費監督在很大程度上的缺失。
      
      七是科研人員薪酬制度較為僵化,不適應全球化條件下的科技人才競爭環境。由于我國從事科研工作國立科研機構和大學都是國有事業單位,其人事制度、薪酬制度都遵循我國事業單位管理的一套程序和規范,較為偏重管理的規范性,而忽略了科學研究工作的特殊性。從科研人員的工資薪酬上沒能體現科研人員勞動的價值,違背了科學事業發展的客觀規律,這很大程度上限制了我國現有人力科學創新潛力的發揮,不利于一流科學人才的培養和引進。尤其是在當前國際化程度日趨提高的環境下,很難讓我國同發達國家在一個水平上競爭。針對這樣一個現實,我國高校和科研單位開展了很多制度創新,如:
      
      中科院“三元結構工資制”為代表的科研院所人員工資、協議工資制度、還有國家層面和機構層面的特殊人才引進計劃等。但這些措施都未從根本上、整體上改變科研人員薪酬制度不合理的局面。一些特殊人才引進政策,由于缺乏國家層面的統一規范和協調,隨意性大,各類人才計劃工資待遇差別較大,導致科研人員之間攀比嚴重,從而紿科研經費的管理帶來巨大的壓力。
      
      二、國際經驗
      
      為了解決其中存在的問題,我們對美國、德國等發達國家科研經費管理開展了文獻研究和分析梳理,從中梳理出一些共性特點,以期為我們國家科研經費管理提供一些參照和借鑒。國外科技經費管理體制大致劃分為兩種:一種以美國為代表的分散型管理模式,另一種則是被日韓德法英等國廣泛采用的集中型的管理模式。不管是分散性管理模式還是集中型管理模式,其科研經費使用和管理有幾個共同的特點:
      
      一是建立嚴格的經費監管制度。經費監管包括科研機構內部監管和外部監管。內部監管措施如實施主任責任制、定期報告制、同行評議制、合同審查制、社會監督的辦法監督經費管理。由于美國科研機構經費主要來源于聯邦政府的財政投入,因此他們均要受到國家相關監管部門的全程監督。監督過程一般從科研經費申請階段就開始了,監督主體是國會、審計署和各聯邦部門的總監察長辦公室(OIG)。美國對科技經費采取的監督方式和手段較為豐富,主要有:
      
      聽證制度、報告制度、備案制度、審計、調查、績效影響評估等。美國的科技經費監督內容廣泛,監管范圍涉及科技經費使用管理的方方面面,從前端的預算分配,到中期的使用管理,再到后期的審計等。此外,美國也對科研人員的科學不端和學術腐敗納入到科技經費的監督范圍。
      
      二是充分發揮市場機制在科技經費配置中的作用。如德國科研經費管理中,政府主要負責提出研究框架、組織專家委員會研究評審,項目單位進行申報,將項目相關的申報方案的籌劃、審查、評估等交由中介咨詢機構和專業評估機構(多為非營利性的公益機構)去負責,充分發揮中介組織在科研經費管理中的作用。美國的一些聯邦科研機構委托市場化主體來運營和管理,也是科研經費管理中發揮市場機制作用的重要嘗試。
      
      三是給予科研人員、科研機構充分的自由和自主權。如德國科學研究擁有悠久的歷史,實行聯邦模式的科研體制,強調科研自由。在2012年10月,德國聯邦議院還通過了《科學自由法》,即“關于高校以外的科研機構財政預算框架靈活性的法律”。根據此法案,受國家資助的除高校以外的科研機構,如馬普學會、弗勞恩霍夫協會、亥姆霍茲國家中心聯合會、萊布尼茲聯合會、德國科學基金會等9個科研機構,這些機構在財務、人事決策、投資、建設施工4個方面享有更多的自主權和靈活度,從而達到更有效地使用經費、提高科研機構的行為能力和競爭力,減少官僚制度的目的。此外,美國聯邦科研機構則多采用以理事會或委員會為中心的自我管理體制,避免了過多行政干預,自主權空間更大,有利于科研資金注入到國家最需要、最適合機構研究特點的科研項目中。聯邦科研機構一般是理事會或委員會進行決策,內部監督管理部門擔當監事運營,院所長負責日常管理。在這種多方制衡的自我管理體制基礎上,研究機構決策層在自身科研管理政策、長期科研發展規劃、資助比例和資助項目擬定等方面都會充分考慮是否滿足美國國家科技戰略發展需要、是否符合機構的地位和定位、是否有利于促進機構職責的實現的原則進行自主管理。這種管理制度的中間層次少、決策更加迅速、形式更加靈活,還根據科技計劃適時調整,使經費用在刀刃上,在前瞻性研究和具有帶動意義的重大、重點研究項目中最大限度發揮資金的效益,對學科發展和支持創新性工作的快速反應能力是非常有效的。
      
      四是充分發揮科學家共同體在科研經費管理和使用中的道德約束和制度約束的作用。西方發達國家的科學技術經過了數百年的發展,與此同時,也形成了與之相適應、促進其不斷發展的軟環境,這其中就包括了科學文化、科學家共同體的形成等。國外較成熟的科學家共同體都遵循一套成熟的、科學家所共同接受的學術和道德規范,一旦違反將受到科學家共同體相應的處罰,嚴重的可能被清除出科學界,甚至被追究相應的法律責任。因此,發達國家科學家共同體在科研經費管理和使用中發揮了重要的道德和制度約束作用。
      
      五是注重科研項目的后端管理。以美國為例,其通過科研項目績效評估(審計)的辦法,將科研經費的分配和使用以業績為衡量標準進行管理,以加強科研經費的監督和管理。績效評估(審計)包括經濟和效率評估(審計)和計劃評估(審計)。如:美國科學基金會對項目執行的總體績效進行的評估。在日本,科技計劃項目管理多是以項目承擔單位自行管理為主,經費資助方以項目的階段性成果報告作為評價的主要依據,因此項目承擔單位在科技項目管理中扮演著十分重要的角色。在日本的科技評價體系中,對科研單位的信用評價占有十分重要的地位,直接影響到未來年度的資助額度。
      
      六是注重科研經費管理和使用的公開透明。德國科研機構的會計核算體系有經濟計劃、損益賬和成本賬三部分組成。財務部門定期編制通行的財務報表,披露相關會計信息,便于接受社會各界的監督與評價。在美國,根據《信息公開法》,相關部門的OIG要定期將監督結果向國會和公眾公布。包括科技部門在內的各部門針對某一任務都有一份提交相關部門、機構的報告,每半年或一年,要對國會和公眾提交例行報告。如美國國家科學基金會OIG每半年就要對其監督結果以半年報的形式向國會提交,每一財年要發布紅皮書、橙皮書。其中紅皮書是OIG發布的年度有關成本節約建議后經費節約的情況,橙皮書是OIG發布的年度有關非經費方面的建議及改善情況。美國一些科研機構還出臺了吹口哨制度,公布了熱線電話,印發宣傳手冊,鼓勵雇員和社會其他人舉報。
      
      三、政策建議
      
      基于以上發達國家科研經費管理的研究結果及對我國科研經費管理中的問題的分析,現提出以下建議:
      
      一是進一步發揮市場機制在科研經費管理和使用中的作用:科研項目立項更加反應經濟社會發展的需求;科研項目的評審更加注重對經濟社會發展的實際貢獻和影響;科研項目立項、審查、評審中更多地發揮中介機構的作用;結合事業單位分類改革,在科研機構、大學科研活動管理中引入市場機制。
      
      二是探索建立國家科研經費統籌管理制度,改變目前我國“集中下的分散”的這一科技體制下,“集中”和“分散”的缺點均有體現的現狀。很多專家學者建議設立國家科技創新領導小組,負責我國科技的宏觀戰略和管理。其主要職能包括:確定或調整國家科技管理體制,研究決定全國科技發展戰略、規劃和重要的法規、政策,批準年度科技發展計劃。同時,合理設置國家各部委的科研經費的管理權限,將科技的宏觀管理和科研經費的具體分配脫鉤,減少行政行為對具體科研活動的干預。
      
      三是培育我國科學共同體健康發展,充分發揮科學共同體在科研經費管理和使用中的作用。目前我國的科學共同體基本都是官方和半官方的社團性質,對于政府有很強的依附性,其獨立性和自主性也就很大程度上存疑。如何實現我國科學共同體健康發展很大程度上取決于我國科學共同體能否實現去行政化。只有我國科學共同體健康發展,讓科學的事情由科學家來決定,才能從根本上解決科技經費投入中的資源錯配問題。
      
      四是完善制度設計,明確科研經費管理中的主體責任。針對目前我國科研經費監管存在一定程度上主體“缺位”的問題,可以采取分類管理的措施:對于成本補償類的科研項目,一般資助金額較大、項目總體數量較少,可以通過設置NIH項目官員類似的臨時職位,由其與承擔單位、科研人員一起全程參與科研項目的管理,核實科研項目的成本,并給予相應補償。對于定額補助類項目,由于其資助方式本身沒有成本核算的概念,因此科研將具體管理權下放到承擔單位,由承擔單位與科研人員具體商定成本的分擔機制。宏觀科技管理部門對科研機構等承擔單位的管理則要做到“抓結果、放過程”,一方面科技管理部門通過放權,給予承擔單位更多的自主管理權限,調動其參與科研經費管理的積極性;另一方面以科研單位整體績效評價為抓手加強對承擔單位的末端管理,將承擔單位整體科研經費使用效益作為最重要的考核指標。宏觀科技管理部門對于科研機構的管理,追求整體科研投入的效益最大化,避免陷入到具體科研事務管理的“汪洋”中去。
      
      五是完善科研人員收入分配制度,從根本上疏導科研經費使用中的亂象。以中科院“三元結構工資制”為代表的科研院所人員工資是我國科研人員收入分配制度改革的有益探索,是一種“成本+貢獻”的收入分配模式。其中的績效工資將科研人員的貢獻與其薪酬聯系起來,強化了對科研人員的激勵作用。
      
      本質上,績效工資是在缺乏衡量科技人才價值的外部市場機制條件下,試圖通過績效考核在單位內部形成“市場競爭”、以衡量科技人才的價值。下一步,應在總結科研人員收入分配已有探索經驗的基礎上進一步予以完善。具體而言,對于科研人員承擔的科研項目和任務,應弱化具體過程管理,強化對科研產出結果的經濟社會影響的評價,將評價結果與科研人員收入掛鉤,并設置相應的問責機制。具體而言,可以將每年的科研經費分為兩塊,一塊為前期投入資助科研活動的開展,另一塊則用于獎勵取得較好科研產出的人員的獎勵。對于獎勵部分,由科研人員自己提出申請報告,并提供相應的事實依據和申請獎勵數額,以匿名評審的方式由同行評議給出最終獎勵數額。這一獎勵數額不可過高且傾向于不可從市場獲得回報的基礎研究,這樣更有利于鼓勵科研人員面向市場、服務經濟社會發展,并從市場中取得相應的回報。
      
      六是提高科研經費管理和使用的透明度。結合政府信息公開制度的建設,逐步推動科研經費管理和使用過程的公開和透明度的提升。公開對象和范圍可以有所區別,包括在科研共同體范圍內的公開以及向全社會的公開。可以公開的事項包括:科研經費的配置、科研經費的使用過程、科研機構的投入產出情況、科研人員承擔項目、產出與申請獎勵情況等。
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