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    我國城市群發展現狀與問題探究

    時間:2015-10-23 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:6143字
    摘要

      改革開放以來,我國城鎮數量和總體規模不斷擴大,為作為城市高級形態的城市群規劃建設打下了堅實基礎。目前,我國排名居前的十大城市群(京津冀、長三角、珠三角、山東半島、遼中南、中原、長江中游、海峽西岸、川渝和關中),以不到1/10的土地面積,承載了全國1/3以上的人口,并創造了全國1/2以上的GDP.預計未來5到10年內,我國城市群將涵蓋815個城市中的606個,人口和經濟規模分別會占到城市總人口和GDP的82%和92%[1].城市群不僅是推進我國經濟轉型發展和參與國際競爭合作的主平臺,同時也是促進大城市、中小城市和村鎮協調發展的核心戰略模式。對我國城市群發展現狀與問題進行深入的分析研究,對加快形成我國新型城鎮化的健康發展體制機制具有重大戰略意義。下面我們將從13個方面加以闡釋:
      
      一、關于編制國家城市群規劃的背景問題

      城市群是當今世界城市和區域發展的主流和大趨勢。從2005年國家"十一五"規劃首次提出"把城市群作為推進城鎮化的主體形態",到2014年《國家新型城鎮化規劃》最終明確"把城市群作為主體形態",我國新型城鎮化的發展模式在探索中得以確定,既不是長期以來一直占據主流的"小城鎮",也不是2000年以后異軍突起的"大都市",而是更具有包容性和協調性的城市群成為主導和基調。

      關于我國城市群的發展現狀,主要可以從兩個層面看。在國家文件中,明確為國家級的城市群主要有兩個表述:一是《中央關于制定十一五規劃的建議》提出的3個,即長三角、珠三角和京津冀;二是《國家新型城鎮化規劃》提到的5個,增加了長江中游城市群和成渝城市群。在專家和研究機構的層面,關于中國城市群的規模,目前主要有32個[1]、30個[2]和20個[3]三種說法,它們相互之間的疊合度很高,一些城市群只是在名稱上略有差別。在城市群成為新型城鎮化主體形態和概念、名稱、范圍都比較混亂的背景下,由國家發展改革委牽頭制定在范圍上涵蓋全國的城市群規劃已是勢在必行。

      我國城市群戰略規劃編制,在時間上看,最早可追溯到20世紀80年代的長三角經濟區,90年代以后,由于西方城市群理論的傳播和影響,長三角城市群的概念開始普遍流行。但幾乎與此同時,珠三角城市群、環渤海(京津冀)城市群等的理論研究與概念性規劃也開始活躍起來。在層級上看,最初除了長三角由國務院直接推動,其他城市群大都是由地方政府及研究機構操刀,其中一部分很快上升到國家層面。時至今日,不僅是東部城市化發達地區,只要是城市扎堆、比較密集的地方都不甘示弱,目前各種層級的城市群規劃已不下30個。從2008年開始,城市群規劃文件正式進入"國字頭"時代,國務院連續發布了長三角、珠三角規劃,均提出了建設"世界級城市群"的發展目標。京津冀的規劃編制盡管在2010年前后已完成,但由于一些特殊原因并未發布。這些研究與規劃不論水平高低,落地與否,都毫無疑問地為我國編制全國性的城市群規劃積累了經驗和基礎。

      與單體城市不同,城市群的發展目標是建構良好的分工體系和層級關系,解決大城市與中小城市、城市與農村不斷激化的對立和沖突。編制全國性的城市群規劃體系,是落實中央城鎮化工作會議提出"完善城鎮化健康發展體制機制""推動大中小城市和小城鎮協調發展"等戰略任務的必然。

      同時,由于城市群本就有以城市協同發展打破行政區劃壁壘的特點,和我國在當下十分強調的"政府"和"市場"要劃清界限的行政體制改革思路,也是高度一致的。在這個行政新常態下啟動編制工作,相關阻力和矛盾會比過去減少許多。

      二、關于編制國家城市群規劃的準備問題

      城市群規劃由于空間與經濟規模巨大、人口和行政單元眾多、社會關系和文化成分復雜,要編制一個能照顧各方利益需要、協調多元主體的規劃,要做的準備工作當然很多。但最重要的不是在具體層面上怎么突破,而是如何在頂層先做好兩件事:
      
      一是認真研究城市群的理論、歷史流變和當代形態,同時密切跟蹤和及時梳理中國城市群的發展進程和特殊經驗,建構符合世界城市群發展一般規律和中國新型城鎮化需求的城市群概念、內涵、評價標準和發展模式。目前,《國家新型城鎮化規劃》盡管提出"把城市群作為主體形態",但還只是一些粗線條的描述和闡釋,不僅本身不夠精密、準確和周延,與各城市群的發展現狀與需求也存在較大差異。如果這個基礎性的理論問題和框架不能解決好,就不可能確立一個科學的遴選標準體系。

      或者說,如果"概念"和"標準"不能先行確立,"誰進來,誰不進來"就有很大的隨意性和盲目性,甚至出現"該進來的沒有進來,不該進來的進來了",這樣的規劃不僅無助于城市群健康發展,還會制造出新的矛盾及后遺癥。

      二是要認真研究中國城市群的真實發展現狀,對各城市群的各種主要數據有準確和全面的把握。目前,關于我國城市群的數據統計分析、標準化處理、評價評估體系還缺乏一個權威平臺,加上過去的城市群研究主要側重經濟指標,對人口、環境、社會、文化等因素涉及很少,既不能科學評估我國城市群的綜合發展水平,也不能為其健康和可持續發展提供正確指導和路徑。同時,我們還缺乏國家層面上的城市群數據庫和決策支持系統,這往往導致"哪些入選,哪些不入選"的理由未必充分,政策和資源配置未必合理等問題。這個同樣具有基礎性的問題解決不好,也會傷害一些城市群建設的積極性。

      規劃本身并不只是"墻上掛掛",而是一根調配資源和指引發展的"軟指揮棒",由于涉及到更大規模的經濟活動和人口集散,城市群規劃對自然環境、經濟社會、文化建設的影響遠高于一般的城市規劃,所以在規劃前,應研究、研究、再研究,慎重、慎重、再慎重。而在觀念上有較多的爭論,在數據上還不準確的背景下,我國城市群規劃應先做一些示范點,以便做到"船小好掉頭".

      三、關于"城市發展戰略規劃"與"城市群發展戰略規劃"的區別問題

      "城市發展戰略規劃"與"城市群發展戰略規劃"的區別主要表現在兩個方面:在"表層結構"上,主要是"單體城市"與"城市共同體"的形態差別。前者的發展目標是在空間、交通、人口、經濟、金融、文化等方面發展為具有"寡頭"性質的"大都市".后者的最高境界則是建成具有合理的城市分工和層級體系、在生態功能上成為"一榮俱榮、一損俱損"性質的"城市群".

      在"深層結構"上,主要是"現代主義"和"后現代主義"的精神差別。19世紀以來迅速發展的大城市,在性格上很像"現代主義者",只顧自己、唯我獨尊,排斥他者和社會;而20世紀60年代以來出現的城市群,在性格上則像"后現代主義者",承認"個性"的同時也承認"共性",在價值理念上不再追求"集聚"而是探索"分布",這是城市發展更高的理念和境界。

      從大城市向城市群發展,是一個全球性的主流趨勢。20世紀60年代以來,"單體城市"對外加劇了城市之間的"同質競爭",造成區域內資源、資金和人才的巨大浪費和低效配置,對內激化了城市內部的"惡性搏弈",直接損害了城市社會應有的公平、正義及人的精神生態,不斷受到質疑、修正和擯棄。與此同時,在形態上具有"組團發展"特征、在機制上形成"共生互動"的"城市群",逐漸成為當今世界城市化和區域發展的主流,為從根本上解決"產業同質競爭、項目重復建設、空間批量生產"的"粗放型城市發展模式"指明了方向[1].對于中國北上廣深等大都市,必須充分意識到原來那種"與鄰為壑""各自為戰"的發展方式,是粗蠻生長的城市化初級階段,而勇于承擔區域一體化的職責,才是走向成熟、走向城市化高級形態的基本特征。這就需要我們以真正"海納百川""兼容并蓄"的城市理念和胸襟,對區域內的大都市、城市、城鎮和鄉村進行系統規劃和設計。

      四、關于中西城市群的形成機制問題

      根據我們的研究,中西城市群的基本差異可以"空間因素"和"時間因素"的對立來概括。西方城市群源于戈特曼的地理學及其對自然空間如何演化為城市空間、城市空間又如何演化為城市群空間的調查與跟蹤。受其影響,西方城市群最重視的是自然空間演化、城市形態蔓延、空間距離改變等,包括戈特曼特別重視的交通和信息,包括城市群理論的內部分歧,如大都市區強調的是空間中有農村和低城市化地區。由此可以得出,西方城市群理論起源于對"空間"變化的觀察和研究,其在實踐中遭遇的很多問題也可歸結為"空間"問題,并傾向于從空間角度尋求解決問題的方案和路徑。

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