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    銅陵社區綜合改革主要內容、成效及啟示

    時間:2015-10-23 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:7206字
    摘要

      銅陵素有銅都之美譽,名聞海內。1956 年建市,下轄銅陵縣、銅官山區、獅子山區、郊區和一個國家級經濟技術開發區,總面積1200 平方公里,人口 74 萬。上個世紀 80 年代一場"醒來吧,銅陵!"的思想解放大討論,使這個美麗而古老的銅都新城,成為八百里皖江創新熱土。30 年來,銅陵一直得安徽改革開放之先,而享譽世界。近幾年來,銅陵經歷深刻的經濟結構調整和城市綜合配套改革以后,其行政體制和社會領域的改革全面試水,教育改革與公車改革成績斐然,成為改革政策的試驗田。2010 年,銅陵又被列為全國第一個城市社區綜合管理體制改革實驗區。銅陵進行的社區綜合體制改革,整體告別了傳統街居制體制,創新了城市治理體系與基層治理結構,提高了適應城鄉一體化城市發展與治理的水平,為社會各界所矚目。

      一、銅陵社區綜合管理體制改革實驗樣本

      銅陵城市社區綜合管理體制改革的核心內容可以用"減少行政層級、推進政社分開、重置強化社區、訓導民治能力、創新協同機制"進行概括。

      (一)減少行政層級

      銅陵社區綜合改革肇端于銅官山區。作為老城區,銅官山區屬于城市的腹地,區情復雜,工礦企業、行政事業單位集中,傳統居民小區遍布,轄區面積 36 平方公里,戶籍人口 28 萬,常駐人口30 余萬,近 80%人口屬于外來人口及其次生代。隨著城鄉一體化和經濟社會事業的發展,老城區的維修改造任務重、環境整治難題多,城區治理面臨日趨復雜的局面。一方面國有企業改制以后分流下崗人員殛待解決的問題積聚,進程務工和經商置業的新型社會主體日多,城區的人口結構、社會組織分布、小區管理、公共事業建設面臨更多需要協調的難題,另一方面傳統街居制中的街道辦和社區工作站,受其行政權力體制和資源配置方式的影響,無法應對日益繁重復雜的城市基層管理任務。為此,在市委統籌下,經過廣泛調研,銅官山區委區政府決定以區為行政單元全面整體地推進街居制體制改革。

      銅官山區有 6 個街道辦,49 個社區工作站,城市管理資源分散,改革根據區情、人口與小區的分布設計方案,決定全區整體全部成建制地撤消街道辦,重新整合設立 18 個新社區,這就在一個城市區級行政單元內,改革重置了傳統城市管理架構,一方面告別了傳統,另一方面也減少了行政層級,改造了城區政府管理架構。也就是將原來的區級行政單元內區-街道辦-社區的管理體制,重組再造為區-社區兩級體制。這無疑是我國城市管理體制的一次歷史性突破,為全國之首創。2011 年 7 月,銅陵獅子山區相繼將 4 個街道辦成建制撤銷,合并整合 10 個社區為 5 個大社區。2013 年,銅陵縣也著手進行社區建設。由此,銅陵市通過街居制體制改革,而成為全國第一個成建制地撤銷街道辦的地級市,也在城市行政層級設置上,創新性地成為全國第一個整體成建制減少街道辦事處層級設置的城市。通過改革,銅陵城市管理體制架構從傳統的市-區-街道辦-社區工作站四級管理體制轉變為市-區-社區三級體制,實現了城市管理體制的現代再造。

      (二)推進政社分開

      減少管理層級的改革涉及范圍廣,牽涉人事復雜,是調整體制的深刻改革。為實現改革目標,確保改革平穩著陸,銅陵一方面穩妥地調整分流人員到新社區,充分發揮街道辦職工的積極性,人盡其才,才盡其用,另一方面統籌政府社會、推進政社分開、實行一攬子改革計劃。改革的目標是節約政府行政管理成本,使城市治理的人、財、物資源發揮最大效益,實現符合現代城市發展的治理現代化轉型,因此撤消街道辦首先必須促進街居制體制中人力資源的重新優化配置,這大大增加了改革的積極性,弱化了改革的阻力,為推進政社分開,推動行政改革積聚了人心。

      政府社會混同不清一直是街居制體制的歷史困局,銅陵成建制地撤消街道辦,首先面臨的問題就是原先歸屬于街道辦體制承擔的政府與社會職能職責怎么辦。為此,改革將減少層級和推進政社分開同步推進,實施一攬子解決計劃。就是在撤消街道辦之同時,重新歸屬政府職能與社會事權,對原街道辦以及其社區工作站、居委會所承擔的全部職能職責進行重新梳理,列出清單,加以區分,厘清政社邊界。也就是分清政府職能和社會事權,將原街道辦承擔的協護稅、城管執法、司法行政、拆遷拆違等行政職能收歸回區直政府機構,而將一些社會事權劃歸到新社區。大力推進市場建設,通過改革初步實現了政府的歸政府,社會的歸社會,市場的給市場。改革著力探索政府職能部門與新社區新型工作議事協商機制,一方面編制政府職能清單,加大職能轉變力度,建設服務型政府,另一方面,面向社區居民生產生活,在社區廣泛推進公共服務事項"一廳一站式"服務,簡化程序,便民利民,從而促進了政社分開,讓社區居民得到了實實在在的好處。

      (三)重置強化社區

      撤銷街道辦,減少管理層級,推進政社分開,歸根結底是要通過體制創新,為城市治理現代化轉型和服務城市民生提供支撐,因此,改革將重組強化新社區作為主體任務之一,其目標是要通過改革,凝聚管理資源,更好地服務與管理日益豐富的城市各類主體,改變民生訴求日益多元而服務方式卻傳統僵化的弊端。重置社區,強化其自治功能,構建起現代城市社區共同體是必然選擇。為此,銅陵按照"財隨事走,費隨事轉"的原則,以民生為導向,以基層為重點,重新配置資源,積極探索現代城市新型社區的建設之路。

      一是重新設置社區,依據城市區間、公共設施、人口結構、發展規劃原有的街道辦房屋等資產歸口統一管理,重新分配到社區;二是探創新社區公共資源和財務資產管理方式,統籌建立社區服務經費的預決算制度、和財務審計制度;三是優化社區人才隊伍,統一招聘三社人才,加強社區管理力量,四是創新社區治理結構,建立了黨工委領導,一個社區對應一個居委會,居委會按照議行分設方式設立不同議事委員會,從而創新了社區治理結構與機制。通過改革,社區公共活動面積由 9400 多平方米增加到18000 多平方米,運行經費由 3 萬元增加到 50 萬元,工作隊伍也由以前的 7-12 人增加到 22-40 人。這有效緩解了民生需求多元化而社區事務沉疴日重、管理資源嚴重不足、管理服務方式粗放的矛盾。

      (四)訓導民治能力

      城鄉居民自治制度是中國特色社會主義基層民主的基石。

      1949 年 10 月 23 日,在杭州市上城區上羊街巷成立了全國第一個居民委員會至今,我國城市居委會成為城市基層居民自治的載體,為城市治理作出了貢獻。但在街居制中,一方面居委會具有法定的"居民自我管理、自我教育、自我服務"權利,但另一方面,客觀上是協助街道辦處理相關居民服務事務的補充,"居民自我管理、自我教育、自我服務"的民主權利實際懸空。所謂的居委會居民自治陷入困境,居民依法民主自治難以做實。這一方面勢必影響居民自治制度的有效實現,同時也約束了居民自組織能力的提升,居委會與居民自治陷入困境。

      為鞏固《憲法》和城鄉居民民主自治的社會基礎,改善城市基層治理弊端,走出居委會困境,銅陵改革采取了一系列措施,以訓導民治能力為核心,創新居委會自治組織結構體系,培育民眾自治意識素質,激活社會發展活力。實施"1538"工程,即以居委會居民自治為核心,健全社區居民(代表)會議等 5 個自治組織,完善民主選舉等 3 項自治制度,創新"樓棟自治"等 8 個自治載體;創新居委會組織體系,培育和擴大居委會自治空間;創建社區居民自主的矛盾調處機制,創新社會組織登記制度,將大力培育公益性、服務類社會組織和居民自主自洽的矛盾調處機制作為民主治理的重要工作;推進居委會陽光直選。這些大大增強了居委會的功能,培養了居民自治能力,促進了社會組織發育,鞏固了民主自治的基礎,豐富了社區居民自治的時代內涵。

      二、銅陵改革的成效及歷史突破

      銅陵社區綜合管理體制改革,取得了巨大成效,2014 年,銅陵市統籌城鄉發展,將郊區和銅陵縣全部納入社區綜合管理體制改革的盤子里,擴大城鄉居民社區服務均等化范圍,推進城鄉一體化社區建設。這就意味著銅陵不僅成為全國第一個整體撤消街道辦,將城市四級管理改革為三級管理的城市,也意味著銅陵城鄉一體化現代社區建設進入了一個新的階段。銅陵改革有效地實現了三個歷史性突破,解決了城市治理滯后于城市建設和發展的矛盾,為城鄉一體化進程中的城市治理提供了經驗。

      (一)推進政社分開、突破了城市街居制的體制障礙城市四級管理體制中的街居制,其體制困窘在于:一方面街道辦既具有行政層級職能,又具有社會管理職責,這必然導致政府社會混同不清,另一方面行政權力過度集中,大量資源上聚,而大量事務卻下沉,又導致行政層級過于繁復,而基層事務又無力應對的尷尬,這既消耗了行政資源,又約束了社區自治。銅凌改革成建制地撤銷街道辦,減少了一個行政層級,節約了行政資源,優化了城市行政管理體制設置;推進政社分開,也加速了政府職能和服務方式的轉變。這大大區別于全國其他城市嘗試的在單個街道辦內進行的街居制改革,破解了街居制體制困境。

      歷史地看,街居制為中國城市管理做出了重大貢獻,為計劃經濟體制下政府管理城市社會,確保城市基層穩定提供了支撐。但本質而言,街居制體制又是全能政府在城市施政的體制設置。
      
      隨著城市轉型變遷的加速,城市政府面臨一系列新情況與新任務,全能型政府已經無法適應城市發展對城市治理方式的挑戰。

      其一是行政權力過度集中,導致城市基層社會行政化色彩偏濃,街道辦處于政府與社會雙重角色的尷尬之間,既是區直行政職能機構下放職能的辦事機構,又是社區與居委會的管理者;其二是政府社會混同不清,造成政府職能與社會事權的混亂,這既消耗浪費了行政資源,又限制了社會活力。

      銅陵改革在成建制地撤消街道辦,破解了街居制體制的困境,也優化了行政資源配置,創新了城市管理的體制設置。撤消街道辦,產生了從基層推動行政體制重組的效應,倒逼地明晰了政府行政職能,為服務型政府建設掃清了障礙。編制政府職能清單,將社會事權歸屬社區,在社區推進公共服務事項"一廳一站式"服務,有力地化解了街居制中政府社會混同不清的矛盾,為城市治理現代化轉型奠定了基礎。

      (二)重置強化社區,緩解了社區自治功能不足的矛盾

      在街居制體制約束下,傳統的城市社區作為一個自治的場域,存在資源配置不足、自治功能衰弱、自治主體單一的歷史困境,隨著城市轉型的加速,民生服務多樣化訴求更加突出,各種矛盾化解任務日益繁重,街居制下社區工作站已無法適應城市治理轉型的需要。一方面,街居制中的社區工作站本質上是街道辦體制的補充,社區的組織結構、運行機制難以實現社區自治的主體功能,政府行政的強大干預通過街道辦向社區各個要素延伸,另1因資金與人才資源的不足力不能支,從而使社區深陷泥潭,疲于應付。

      銅陵改革以重組和強化社區為路徑,創新了社區組織結構,優化了社區資源配置,豐富了社區作為城市基層自治場域的內涵,從而突破了社區建設與自治的歷史困境。首先是重組社區,優化資源配置,強化了社區人才隊伍。其次,創新和完善社區治理組織體系,創建居民自主的矛盾調處機制,建立代表工作室,發展黨員等志愿者隊伍,推廣面對面服務,及時化解矛盾于肇端,讓小區業委會、物業公司、網格、樓棟與居民鄰里之間形成常態的交流溝通機制。再次,實施政府購買服務,培育社會組織,創造條件以讓社會組織成為社區治理的新生力量;開展共駐共建,讓駐區單位與社區居民一道積極投身社區治理,重大的涉及社區相關主體的公共建設,召開聽政會,讓居民與駐區單位充分發表意見,參與決策。這些,極大地改善了街居制下社區虛弱化的局面,突破了社區自治的困境。

      通過重組,社區公共活動空間面積大幅提高,管理運行財力明顯改善,人才隊伍得以強化。以銅官山區為例,改革前區屬街道辦有工作者 569 人,改革精簡了其中的 13.5%,人數減少了,但人才配置卻向社區傾斜,直接為社區服務的人才卻增加了。三社工作者專業化、職業化程度大大提高,為現代社區發展與更好地發揮社區治理作用提供了保障,而創新社區組織結構,也豐富了社區自治的內涵,促進了城市社會的協同治理。
      
      三、訓導民治能力、走出了街居制下居委會的困境

      居委會作為法定的居民自治組織,是我國城市居民實現民主權利的主要載體,為城市管理和確保社會主義城市人民當家作主的地位,作出了奠基性的貢獻。但無庸諱言,居委會在傳統體制慣性和文化習慣作用下,也存在居民自治功能實現不夠,居民自組織能力貧弱等弊端。一方面,居民自治意識與能力有限,另一方面行政干預難以排除,這導致政府管理往往存在"替民做主"而城市居民又往往太過依賴政府的現象。因此,引導民眾依法享有和實現民主自治的意識、訓練民眾民主自治的能力,成為一大難題。銅陵社區綜合管理體制實踐進行了大膽的創新實踐,突破了居委會的歷史困境。

      改革在重構社區中,堅持人民主體地位,在創新社區治理體系中,突出了居委會的功能。依照城鄉居民自治的法律制度設計和《憲法》精神,全面推進居委會直選,實施陽光直選,推進居委會所有成員差額選配,社區居民以戶代表身份直接參與選舉,這大大擴大了居委會民主自治的影響,也教育了居民理性的民主意識。改革一方面創新了居委會組織體系,居委會設立民政事務、人口計生、綜治維穩信訪、市容衛生(文明創建)、社會保障和經濟服務等專門委員會,推進居委會議行分設,另一方面在社區成立居民代表大會和議事委員會,依托樓棟、網格、群眾性組織,推動協商民主,這有效地激發了居民自組織熱情,訓練了居民民主自治的意識與能力。

      四、銅陵社區綜合改革的政治社會學意義
      
      政治社會學認為,一切政治現象都具有社會性,而社會現象也往往總有其政治性意涵。因此,從政治與社會關系角度考察,社會治理體制的變遷即意味著社會關系秩序的調整,而這必然也將促進公共權力結構的進一步優化。行政體制是當今中國政治體制改革的重要領域,在城市管理中,如何協調政府、社區與市民的關系,怎樣建設三者之間的公共權威,優化城市治理各個要素的結構關系,已經成為轉型城市治理的關鍵。如果說,在日益多元化的社會變遷中,"權利的分界、交換、議合等制度關系已成為秩序的主要合法性來源",那么,重構城市治理的權力結構,改變城市治理的政治與社會關系,已經日益成為我們面對的重要問題。從這一分析框架出發現,銅陵社區改革實踐蘊涵了豐富的政治社會學意義。

      (一)告別街居制為城市行政體制改革提供了的樣本
      
      自 1982 年以來,我國行政體制改革大約經歷了 7 次試水,其改革重點始終放在"四個分開"上。所謂"四個分開",核心是把政府不該管、管不了、管不好的事情交給相應的主體如企業、市場與社會,從而實現政府與企業、政府與市場、政府與事業、政府與社會的權責分置、良性互動、協作運行的狀態,最終克服行政過程的政府越位、政府錯位、政府缺位、乃至于政府失靈等弊端,釋放社會的最大潛能。

      "四個分開"的重點是轉變職能、簡政放權。但在這一改革的理論與實踐積累中,有關行政管理層級的改革卻鮮見有重大突破。我國省直管縣體制改革試點取得了很多成果,但在城市政府管理體制設置的改革實踐,整體撤消街道辦,告別街居制的改革卻很少。銅陵撤消街道辦、減少管理層級的改革之舉是一次全新的突破,為城市政府行政體制改革提供了一個嶄新樣本。銅陵告別街居制傳統體制的改革,并非簡單的革命,而是破中有立,革故鼎新。撤銷街道辦,減少行政層級,不僅節省了資源,強化了社區,而且鞏固和擴大了城市基層民眾的政治共識,有效緩解了城市社會累積的矛盾。

      (二)再造社區共同體為城市治理現代化夯實了基礎

      "社區建設可以說是一種通過全體居民積極參與和充分發揮其創造力,以促進社區的經濟、社會進步的過程".在 1955 年聯合國社會局旨在推進社區建設的一個行動計劃中,將再造社區作為致力促進經濟社會發展和居民參與公共生活治理的工作。但從政治社會學考察,社區作為人類生活的特定共同體更有著別樣的守望相助、歸屬認同的意涵。也就是說,將作為共同體的社區引入現代城市生活,將為尋求社會的價值認同提供廣闊空間。

      在現代化城市化進程中,一方面正如滕尼斯所見,通過血緣、鄰里、朋友關系而組成的傳統社區在衰落,另一方面社會結構變遷中的人際疏離等城市病在蔓延,重建社區共同體成為人心所向。社區重建進入國家視野是現代化轉型的必然。我國早在 2000年就已經將現代社區引入了城市建設體系,但在街居制下,由于社區仍屬于承接街道辦相關下沉事務的組織,其作為共同體的存在形態有名無實,因此在城市現代治理中功能難得彰顯。銅陵改革將社區組織創新和強化功能結合起來,面向民生、解決了街居制體制約束城市社區發展的矛盾,改革采取的建立居民議事組織、民主聽證制度、面對面矛盾調處機制、推進共駐共建、打造"2881890"家政服務平臺和"315"生活服務圈等舉措,再造了城市中的社區共同體,為強化城市包容性發展的價值認同提供了民意支撐,也為城市治理現代化轉型奠定了社會基礎。

      (三)訓導民治能力為城市走向善治培根固本

      十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標是完善中國特色的社會主義制度,實現國家治理體系和治理能力現代化。從政治社會學角度看,中國特色的社會主義制度包含了豐富的內涵,國家治理體系和能力也有其廣闊的外延,其中依照《憲法》和城鄉居民自治的有關法律精神,我國城鄉居民自治制度作為中國特色的民主政治的基石,其在國家治理體系中的位置不言而喻。

      十八屆四中全會明確指出,法治是善治的前提,因此,推進城鄉居民自治,充分發揮居委會在城市治理中的作用,是城市走向善治的基礎。但在街居制下,居委會民主自治面臨諸多問題,其中主要有二:一是體制機制約束,一是居民自組織意識與能力貧弱,因此,改善居民依法實現自治的民主權利環境,引導訓練居民民主自治的意識能力是一項艱巨工程。

      銅陵改革順應了城市治理轉型的大勢,也實現了黨的城市建設主張。改革創新居委會組織結構、建設各種社會主體協同治理社區的機制、培育社會組織、推進居委會陽光直選、多方法并舉訓導居民自組織意識和能力之舉,維護了人民利益,激活了社會各個主體民主治理的積極性,實踐了中國特色的社會主義法治思想,夯實了黨在城市治理的政治基石,為城市走向善治培植了民主之根,鞏固了人民之本。

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