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    “三規合一”面臨的主要問題與推進措施

    時間:2014-11-18 來源:未知 作者:學術堂 本文字數:4939字
    論文摘要

      長期以來,經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃分別由發展改革、國土資源和規劃建設部門管理,部門間缺乏有效溝通,實施過程中經常出現相互制約問題.《國家新型城鎮化規劃( 2014-2020 年) 》提出,推動有條件地區經濟社會發展、土地利用和城市總體規劃等"多規合一".作者在歸納"三規"性質和作用的基礎上,提出了"三規合一"的概念,分析了面臨的主要問題,探索了推進"三規合一"的措施.

      1 "三規"的性質和作用

      1. 1 經濟社會發展規劃

      為時間、空間和制度上對區域經濟社會發展的總體部署與安排,確定的發展方向、遠景目標、生產力分布、國民經濟比例關系和重大項目安排等規劃要點,是編制專項規劃進行核心指標測算的依據.規劃期 5 年,年度規劃實施、重點項目安排經地方人民代表大會審議確定.

      1. 2 土地利用總體規劃

      為根據經濟和社會發展規劃、土地供應能力以及各項建設對土地的需要,在時間、空間和制度上對區域土地資源的保護、利用、開發整治的總體安排和布局,確定的耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模總量和建設項目安排等指標,是城鄉建設等專項規劃編制的基礎.規劃期限為 15 年,年度規劃實施、建設用地指標、土地整治項目安排等由上級國土資源部門會同發展改革部門提出,報同級人民代表大會( 或人民政府) 批準后下達.

      1. 3 城市總體規劃

      為根據經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃等各類規劃,在時間、空間和措施上對城鄉建設用地資源進行合理配置,明確城市的性質、規模和發展方向,各類建設用地的安排.規劃期限一般為 20 年,10 年修編一次,近期規劃 5 年.詳細規劃經上級城鄉規劃建設部門批準后實施,是經濟社會發展規劃目標完成、合理利用城鄉建設用地資源的重要保證.

      2 "三規合一"的概念

      經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃和城市總體規劃在地方經濟社會發展中承擔著不同的使命,扮演著不同的角色.經濟社會發展規劃主要給區域發展"定目標",確定規劃期內的各種總量指標和發展速度.土地利用總體規劃主要是給區域發展"定指標",確定規劃期內耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規模總量.城市總體規劃主要給區域發展"定方位",確定規劃期內的城鄉發展方向和空間布局.實現"三規合一"的主要標志是各規劃關聯內容"定義相同、目標一致、指標統一、區域重合".從規劃空間定位而言,三個規劃的約束邊界重疊,管理部門使用相同的規劃管理信息系統開展工作,在同一個空間管理平臺上共同實施,編制基礎數據、實施結果信息互聯互通、資源共享.

      3 "三規合一"面臨的主要問題

      3. 1 管理部門不同

      經濟社會發展規劃由各級發展改革部門編制,經上級發展改革部門審核,報同級人民代表大會批準后實施.土地利用總體規劃由各級國土資源部門編制,經上級國土資源部門審核,按權限分別報國務院和省( 市) 人民政府批準后實施.城市總體規劃由各級規劃建設部門編制,經上級規劃建設部門審核,按權限分別報國務院( 住房和城鄉建設部) 和省( 市) 人民政府( 規劃建設部門) 批準后實施.

      3. 2 規劃理念不同

      經濟社會發展規劃是統籌區域經濟發展、文化建設和民生項目安排的總綱要,關注的是發展速度、目標、政策和重點項目安排等增長指標,用發展的理念編制審批.土地利用總體規劃是統籌區域土地資源保護、開發利用的總綱要,關注的是耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規模總量等約束條件,用不建設優先的"反規劃"理念編制審批.城市總體規劃是統籌區域城鄉建設用地空間布局的總綱要,關注的是城市性質、發展方向、城鎮人口規模、公共基礎設施布局等擴張條件,用建設優先的常規理念編制審批.

      3. 3 編制依據不同

      經濟社會發展規劃依據上級經濟社會發展規劃、本級經濟社會發展規劃綱要、規劃前期重大課題研究,以及上個規劃期間經濟社會發展統計調查數據等基礎資料編制.規劃前期重大課題研究涉及面較廣,涉及規劃思路、目標任務、基礎設施、產業結構、城鄉區域、改革開放、資源環境、社會民生等重大課題.

      土地利用總體規劃依據《土地管理法》及其配套法規、《土地利用總體規劃編制審批規定》等規章制度、規范標準,上級土地利用總體規劃、國土整治規劃,本級土地利用總體規劃大綱、本級經濟社會發展規劃、規劃前期專題研究,以及上個規劃期土地利用總體規劃實施評估數據、第二次土地調查及年度變更調查等基礎資料編制.規劃前期專題研究專業性較強,涉及土地利用現狀分析、土地適宜性評價、土地利用潛力分析、土地需求量預測、土地利用戰略等重大課題.

      城市總體規劃依據《城鄉規劃法》及其配套法規、《城市規劃編制辦法》等規章制度、規范標準,上級城鎮規劃體系和城市總體規劃,本級經濟社會發展規劃和土地利用總體規劃,以及上個規劃期城市總體規劃實施評估數據、經濟社會發展統計數據等基礎資料編制.規劃前期專題研究專業性較強,涉及城市定位、發展目標、城市功能和空間布局等重大課題.

      3. 4 規劃期限不同

      經濟社會發展規劃期限 5 年,目前執行"十二五"規劃,起止時間為 2011 年-2015 年.2013 年進行了期中實施評估調整,與經濟形勢、調控政策銜接比較好,具有較強的靈活性.土地利用總體規劃規劃期限 15 年,目前執行第二輪規劃,起止時間為2006 年-2020 年.正在進行期中實施評估調整,確定了各類土地用途和空間定位,具有較強的穩定性.

      城市總體規劃期限一般為 20 年,許多城市目前執行第二輪規劃,起止時間為 2010 年-2030 年,進行了期中實施評估調整,確定了各類建設用地的區域,具有較強的穩定性.

      3. 5 審批機關不同

      從約束性或強制性角度看,經濟社會發展規劃本級政府編制、當地人大審批,地方可主導調整修編; 土地利用總體規劃本級人民政府編制、上級人民政府審批,約束性和強制性較強,地方不易調整修編; 城市總體規劃下級人民政府編制、上級人民政府審批,而實施總體規劃的詳細規劃( 控制性詳細規劃和修建性詳細規劃) 有些為上級人民政府( 規劃部門) 審批,有些為當地人民政府審批,規劃約束性和強制性比經濟社會發展規劃強,比土地利用總體規劃弱.

      3. 6 信息系統不同

      經濟社會發展規劃沒有專門的規劃管理信息系統,常用 Office 等辦公軟件管理編制實施基礎數據和規劃文檔信息,標準文件格式為 DOC.土地利用規劃管理信息系統常用 ArcGIS、MapGIS 等地理信息系統軟件編制,采用 1980 西安大地坐標系,標準文件格式為 Ship.城市總體規劃及詳細規劃常用AutoCAD 繪圖軟件管理,常用城市獨立坐標,標準文件格式為 DWG.由于各管理部門進行規劃管理的信息系統不同,不在同一個空間管理平臺上開展工作,空間坐標系統和數據格式不同,不能互聯互通、做到信息資源共享,規劃編制基礎數據、實施結果數據難以做到"三規合一".

      3. 7 編制審批脫節

      三個規劃由于管理部門、編制依據不同,造成規劃編制階段相互脫節,前期課題研究部門間"協調配合不夠",關鍵指標的測算、審定"缺乏有效銜接",發展速度、目標任務、項目安排上難以做到"三規合一"; 由于規劃理念、類型不同,造成規劃審批階段相互約束,經不同部門分別審批實施的相關規劃區域"融合程度不夠",不僅"名稱不同",而且"定義不一致"、"聯系不緊密"、"空間邊界不重疊",空間定位上難以做到"三規合一".

      3. 8 相互關聯制約

      經濟社會發展規劃確定的發展速度、目標,需要土地利用總體規劃提供用地支撐,安排的重點建設項目要符合城市總體規劃確定的空間布局.

      土地利用總體規劃確定的土地用途分區,要依據經濟社會發展規劃進行測算,明確的節約集約用地措施要通過城市總體規劃實施.城市總體規劃確定的基礎設施建設工程,只有列入經濟社會發展規劃并經過發展改革部門立項,才能列入年度預算、納入規劃建設日程,只有符合土地利用總體規劃并經過國土資源部門預審,才能立項審批、進行規劃建設施工.

      4 推進"三規合一"的措施

      4. 1 統一規劃名稱

      整合經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、林業規劃、環境保護等專業和綜合規劃的名稱,統稱為地區國民經濟社會發展總體規劃( 以下簡稱"統一規劃") ,以現有的經濟發展規劃、主體功能區規劃為基礎,疊加土地資源、林業資源、生態環境、城鄉建設等空間數據,形成"統一規劃"的空間規劃體系.

      4. 2 統一區域定義

      將由經濟社會發展規劃確定的主體功能區( 優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區)與土地利用總體規劃明確的規劃分區( 允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區) ,以及城市總體規劃明確的規劃分區( 已建區、適建區、限建區、禁建區) 通稱為"統一規劃"的優化區、調整區、限建區、禁建區.其中,優化區的定義參照主體功能區規劃中優化開發區的概念形成,調整區的定義參照土地利用總體規劃中有條件建設區的概念形成,限建區、禁建區的定義綜合土地利用總體規劃、城市總體規劃的概念形成.

      4. 3 統一規劃標準

      解決 GB/T 137-1990《城市用地分類與規劃建設用地標準》與 GB/T 21010-2007《土地利用現狀分類》土地分類不統一的問題,明確"統一規劃"的土地分類.參照 TD/T 1016-2007《土地利用數據庫標準》、TD/T 1026-2010《鄉( 鎮) 土地利用總體規劃數據庫標準》等土地利用總體規劃、城市總體規劃數據庫建設標準,建立"統一規劃"的核心元數據標準、規劃數據庫標準,形成"三規合一"空間數據標準體系.

      4. 4 統一規劃期限

      綜合考慮經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃等規劃期限長短的利弊,強化規劃實施的穩定性,兼顧政策措施調整的靈活性,將"統一規劃"的規劃期限明確為15 年,每3 年評估調整一次,以適應形勢發展的需要、增強規劃的指導性; 每 5 年修編一次,以適應經濟社會發展、空間環境變化、增強規劃的宏觀調控功能.

      4. 5 統一管理程序

      整合現有經濟發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃等綜合性、專業性規劃的審批機關、評估、調整、修編程序,按照上級規劃要求、本地區基礎數據編制本級"統一規劃",將現有部門間橫向征求意見進行銜接的方式,調整為由發展改革部門牽頭、國土資源部門、規劃建設部門、環境保護、林業管理等部門協助,共同進行"統一規劃"的編制、審批、評估、修編,各部門按照現有的行政職責,分別進行"統一規劃"實施的日常管理.

      4. 6 統一管理平臺

      采用 ArcGIS 等地理信息系統軟件編制統一的規劃管理信息系統,在同一個空間管理平臺上開展"統一規劃"的編制、審批、實施、評估、調整、修編等工作,實現規劃信息系統的互聯互通、信息資源的實施共享,構建"三規合一"空間數據庫.在同一規劃信息平臺上,發展改革部門開展建設項目立項審批、核準、備案等管理工作,國土資源部門開展土地審批、供應、登記、執法監察等管理工作,規劃部門進行分區規劃、詳細規劃審批,頒發選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證等管理工作; 建設部門進行建筑工程管理,頒發建筑施工許可證等管理工作.各部門在"統一規劃一張圖"上共同開展監督管理工作.

      4. 7 統一規劃數據

      規范"統一規劃"的坐標體系與制圖比例,國家級規劃坐標系統明確為經緯度坐標,比例尺1∶ 400 萬; 省、市、縣、鄉級規劃坐標系統明確為2 000 國家大地坐標系,省級比例尺 1 ∶ 50 萬,市級比例 尺 1 ∶ 25 萬,縣、鄉 級 比 例 尺 1 ∶ 5 000 到1∶ 10 000.空間文件數據格式統一采用 Ship,文檔數據格式統一采用 DOC 格式,表格數據格式統一采用 Excel."統一規劃"指標測算統一采用年度國家統計調查等經濟社會發展數據,空間定位統一采用全國第二次土地調查和第一次地理國情調查空間數據.

      4. 8 統一管理規程

      整合《土地利用總體規劃編制審批規定》、《城市規劃編制辦法》等現有規劃管理規章制度、規范標準,制定"統一規劃"的管理辦法,明確課題研究、編制組織、審批程序、實施管理、調整修編等環節工作要求,規范工作流程、技術標準、文本格式、基本圖件、基礎資料、數據格式、數據庫標準、空間坐標系統、管理信息系統、數據交換制度等.

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