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    太原市“城中村”的發展困境與對策(本科)

    時間:2014-11-03 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:7350字

      題目:太原市“城中村”的發展困境與對策

      目 錄

      摘要(詳見正文)

      關鍵詞

      一、我國“城中村”的成因、存在形態

      二、太原市“城中村”發展中存在的諸多問題

      三、“城中村”改革改造的重大意義

      四、引發“城中村”諸多問題的主要原因

      五、現階段城中村的改造、構建

      六、解決“城中村“發展中深層次矛盾的思路、對策

      參考文獻


      以下是正文

      摘要:“城中村”是我國城市化進程快速發展的必然結果,“城中村”雖然在區域上已經成為城市的一部分,但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式,這一特殊地位引發了諸多問題,成為制約城市化進程進而制約城市發展的重要障礙。解決“城中村”發展中的深層次矛盾,對于促進城鄉融合、全面發展具有重要意義。
      關鍵詞:城中村  城市化  農民 。

      提起太原市的“城中村”,給人的第一印象就是“外來務工人員的根據地,臟、亂、差”,作為在工業化與城市化發展過程中形成的特殊區域。“城中村”的出現雖然帶動了整個城市的加快發展,但由于“城中村”未能參與到新的城市經濟分工和產業布局當中,村民仍然以土地及土地附著物為主要生活來源,由此面形成了非城非農的獨特社區,滋生了與現代文民城市中不相稱的一系列現象,嚴重困擾著城鄉協調發展。

      一、我國“城中村”的成因、存在形態

      西方國家沒有城中村是因為“城中村是我國城市化進程中的一種特殊的地域現象,是在特定的經濟、社會、文化、政策背景下形成的非完全城市化的產物”。一般認為城中村現象在我國產生的特定背景有:①快速城市化過程中城市的迅速發展與擴張;②制度障礙與管理缺位;③外來人口的涌入及其居住選擇;④農民素質和利益驅動。  “城中村”從狹義上說,是指農村村落在城市化進程中,由于全部或大部分耕地被征用,農民轉為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區,亦稱為“都市里的村莊”。  “城中村”從廣義上說,是指在城市高速發展的進程中,滯后于時代發展步伐、游離于現代城市管理之外、生活水平低下的居民區。

      "城中村”具有農村和城市雙重特征,是城市化進程中的歷史產物。

      “城中村”的形成有幾種情況:

      第一種、位于城市建成區內,早已沒有農民戶口和農業用地,早已改成街道辦事處、居委會城鎮管理,撤消了鄉、村行政建制,已經沒有農民集體財產和宅基地產權的地區。

      第二種:村內已沒有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用,變為城市建設用地,村內已無農民集體財產。雖然一些村已將農村村委會改為城市型居民委員會,農民也已農轉非,成為城鎮人口,但農民宅基地還未被征為國有,宅基地和房屋產權還是農民產權。

      第三種:“城中村”現有土地產權還屬于農村集體所有,村民以非農收入為主。土地已經全部或大部份被國家征用,雖然村中農民已全部轉為城市戶口,但農民宅基地還未被征為國有,其土地本質仍未發生變化,這部分“村”至今仍然還是“村建制”,實行村的管理方式。甚至還有不少農民集體財產和村辦企業經濟實體。

      第四種:還有部分耕地 ,仍是鄉政府、村委會建制。還有不少人是農民戶口。農牧種植業仍占一定比重的村落。

      太原市“城中村”多數已無任何耕地如楊家堡、親賢村、下元村、移村等,只有部分“城中村”有耕地且是很少的耕地;這兩者的共同點都是以非農業收入為主,但經濟基礎較好,部分村莊甚至比城市居民經濟條件高很多,只是在文化生活方面、社會各類配套設施、社會保障這方面較城市居民想差甚遠。

      二、太原市“城中村”發展中存在的諸多問題

      (一)“寄生型、外生式”的經濟增長方式成為太原市“城中村”經濟這方面的主要問題

      “城中村”納入城市體系后是以喪失部分或全部土地、耕地為代價,留給居民的僅有的宅基地。土地的喪失使得居民的收入來源發生了根本轉變。

      由于城市土地資源的日益短缺地價的上漲,“城中村”居民為了追求利潤最大化,將剩余土地開始轉向非農業,將曾經的集體經濟形式轉向了第三產業,房屋出租收入已經成為村民的收入支柱,也是城中村最主要的經濟形式。村集體通過征地補償金以及利用村留發展用地與開發商合作開發收取土地租金,為村民提供了豐厚的集體分紅。  調查中,小店區某村村民自己說在本村競選村長過程中,村長侯選人的承諾就是“如果我當選村長,分紅保證比目前多3-5萬以上。”這樣的經濟形態導致了村民“寄生型”的生存狀態和心理形態,脫離了生產發展的正常軌道。

      (二)“城中村”居民在社保、就業、教育等諸多這方面遭遇差別待遇

      從理論上講,城市化的推進和市場經濟的發展,為“城中村”居民的生產、就業、教育提供了更加優良的條件,然而事實并非如此。雖然“城中村”在地理區域上納入了城市范圍,與鬧市區只有一墻這隔,但居民在社保、就業、教育等諸多方面依然被排除在城市范圍之外。土地的喪失使“城中村”居民喪失了基本的生產資料,且自身素質偏低,勞動技能單一,限制了村民參與市場競爭的能力。  同時,在就業指導、教育、培訓等方面依然被城市范圍排除在外。但凡在城中村居住過的人都有這樣的印象,年輕的、年老的、男女老少平常除了打麻將,就是坐在自家新蓋的樓前聊天,再有就是年輕人在一起喝酒滋事,或身著奇裝異服、騎著摩托車招搖而過。更有一位房東的想法令人擔憂,他說“單靠我這兩棟樓房每年的房租,就可以讓全家下輩子都不發愁了,他(兒子)想干啥就干啥,只要不出事就行。”

      (三)、”城中村”住房私拆亂建,帶來諸多隱患

      太原市城中村是全市范圍暫住人口最集中的地區,人口基數大、密度高、流動性強。規劃管理無序、私拆亂建嚴重、布局混亂,村內的“一線天”、“握手樓”、“帖面樓”隨處可見。不僅影響了主干道和重點發展地區在建設進度中政府高額補償背后的財政投入壓力、正常安置進度,供水電力通訊雜亂等現象嚴重,出現險情消防人員束手無策無法入內進行救援。

      (四)“城中村”土地上開發的商品樓盤帶來的諸多問題。

      借著“城中村”改造的東風,太原市周邊“城中村”房地產開發可謂如火如荼,據調查,地處太原市城郊的彭村、瓦窯、光社、沙溝、松莊、塢城、楊家峪、剪子灣等地,新樓盤接連問世,面向社會公開發售的樓盤達到二十多家,銷售價格普遍比同地段商品房低20%以上,有的僅為太原市變通商品房價的幾分之一。  由于房價存在的一定優勢,村建房已逐漸占據了省城低價房市楊的主流。房地產業內人士指出,“城中村”房屋的售價低并不是開發商降低了利潤,而是因為無須和普通商品房那樣交納土地出讓金以土地其他成本、城建費用、稅金、企業應撮的各項基金和費用等。這不僅擾亂了正常的房地產市場秩序,同時也造成了國家稅費的大量流失。

      三、“城中村”改革改造的重大意義

      1、有利于拓展城市空間,優化資源配置。“城中村”土地使用率低,通過改造,有利于優化土地資源配置,為城市發展騰出新的空間。  2、有利于改變城市面貌,提升城市品位。“城中村”雖已是城市的一部分,但布局雜亂,建設無序,通過改造可重朔城市形象,提高城市品位和競爭力。  3、有利于改善生活環境,提高居民素質。“城中村”相對封閉,基本保持農村傳統生活方式,觀念陳舊,管理滯后,環境臟亂差,通過改造,促進其向現代城市方式轉變,居住環境、思想觀念、形為方式、整體素質得到提高。

      4、有利統籌城鄉發展,加快城市化進程。伴隨著城市外延式擴展的深入,內涵式城市化被提到日程,對人居環境及人口素質水平較低的“城中村”改造成為推進城市化的重要環節加快“城中村“的城市化是統籌城鄉發展、真正實現城市一元發展的關鍵,與實現農村城市化和城市現代化的戰略目標緊密相關,有利于”城中村“村民真正融入城市,享受城市化的美好生活。  但是,就我國各大城市的“城中村”改造進程來看,大多數城中村改造停留在策劃、規劃初級階段,即使是“試點”的工作推進也有很大難度。

      四、引發“城中村”諸多問題的主要原因

      (一)失地人口增多與土地資源短缺的矛盾是造成“城中村”諸多社會問題的根本原因

      “寄生形、外生式”的經濟增長方式主要是由于改革開放以來,城市化的進程加速發展,城市建成區面積也由3.6萬平方公司擴大到9萬平方公司。

      城市的快速發展,需要通過征用周邊農村的耕地獲得擴展的空間,于是城市周邊越來越多的農村逐漸被納入到城市中,形成了許多“城市村”。

      由于城市土地資源的日益短缺地價的上漲,“城中村”居民為了追求利潤最大化,將剩余土地開始轉向非農業,將曾經的集體經濟形式轉向了第三產業,房屋出租收入已經成為村民的收入支柱,也是城中村最主要的經濟形式。村集體通過征地補償金以及利用村留發展用地與開發商合作開發收取土地租金,為村民提供了豐厚的集體分紅。  調查中,小店區某村村民自己說在本村競選村長過程中,村長侯選人的承諾就是“如果我當選村長,分紅保證比目前多3-5萬以上。”這樣的經濟形態導致了村民“寄生型”的生存狀態和心理形態,脫離了生產發展的正常軌道。

      “城中村”的融入使城市人口不斷增加,城市社會保障的壓力也越來越大,而相關的配套制度和政策措施缺乏,使得“城中村”的居民難以成為真正意義上的城市人,難以獲得平等的社會保障、教育、就業等基本的社會權利;更重要的城市化過程中土地資源的稀缺、地價的上漲,使得“城中村”居民以僅保留的部分宅基地和一部分村集體土地出租為主要收來源。很多居民安于現狀,不思勞作,使自身的發展和“城中村”的發展處于停滯狀態。

      (二)城鄉差別化的二元經濟社會結構性矛盾是影響“城中村”發展的直接原因

      城鄉二元體制是我國在計劃經濟時期,為了適應推進重工業優先發展戰略而實行的一系列城鄉差別政策。在農村城市化進程中,傳統城鄉二元體制的缺陷在“城中村”發展中的制約制勝越來越突出。二元化的戶籍管理制度使“城中村”居民在就業、子女就學、社會保障等方面無法享受與城市居民相同的待遇和標準,大部分居民種田無地、就業無崗、低保無份,生活在城市的邊緣;城鄉二元的土農民憑借村集體土地使用權,或將土地出租出售獲得補償收,或由于地價升值、出租房市場繁榮而將宅基地建設后出租獲得租金,成為“食利”階層,直接導致了“城中村”經濟增長的外生性;城鄉二元的行政管理制度使“城中村“仍然保留著農村行政建制,由村委會進行管理,這種行政管理體制在一定程度上必然會導致村集體利益與城市公共利益發生矛盾。此外,在社會保障、教育、就業等多方面的差別待遇,形成了”城中村“居民和城市人口之間發展機會不均等,其結果贊成了”城中村“居民納入城市范圍后,由于文化水平低、缺乏競爭能力而難以進入城市經濟生產體系,無目的地制約著”城中村“的發展和城市化水平的提高。

      五、現階段城中村的改造、構建

      1、改造“城中村”資金來源問題

      在“城中村”改造過程中,最大的問題就是土地補償和村民安置方面需要要支付巨額經濟成本。早在2007年初,太原市政府就提出“城中村”連片改造的新模式,本著“政府主導,市場運作”的原則,按照新世紀城市化發展的要求,完成城市中心區及重點片區內的城中村改造。市場運作也是不可排除開發商提前介入,以環解財政壓力。

      在資金方式,我國有城市也有先例放棄“補償”這種動作模式,原位改造僅僅是物質空間的調整,不改變其出租屋和集體物業經濟,政府只是擔當治理者的角色,既不謀其區位,也不謀其利益,因而“補償”是不必要的。  同時在2008年7月太原市政府在《太原市城中村改造管理試行辦法》的第七章中明確規定拆遷補償安置方式“在合法宅基地上的建筑為三層及三層以上的,三層按2007年建安成本的90%給予貨幣補償四層、五層逐喜憂參半遞減,五層(不含五層)以上不予補償”。但是這些關系到“城中村”村民切利益的規定,90%以上的村民都不知情。各級政府及村委應在村公布欄或居民活動集中區,開誠布公太原市政府頒布的《太原市城中村改造管理試行辦法》,讓更多“城中村”居民了解補償辦法,主動自覺的停止不合法、無補償的亂建。

      2、完善社會保障體系,實現村民社會保障的城市化

      目前條件下,我國政府還沒有承擔起關于失地農民社會保障的主要成本。政府開展的對城中村民的社會保障,無論是力度還是公信度都非常有限,難以作為現實地解決失地農民生活與發展保障的主要依賴,充其量只能作為保障需求實現的一個補充。也與此相關,到現在為止,太原市城中村失地村民參與政府社會保障的狀況不容樂觀。

      農村家庭養老模式受城鄉二元社會經濟結構、戶籍制度、土地產權制計劃生育政策等制度瓶頸約束,同時伴隨著城市化、工業化等外生性因素的沖擊,使基于土地基礎上的家庭養將越來越困難。中國的農村養老模式已不具有可持續性,面臨著向社會化方向變革。

      “城中村”改造過程對未來村級公共服務設施和基礎設施建設,教育、治安、民政、衛生、社會保障等方面的公共支出進行核算,使集體經濟發展和社區建設與城市發展的銜接。將原住民納入城市同一社區福利保障體系。  調查顯示,目前老百姓對醫療保障關注的程序達到76%。目前村民享受的新型農村合作醫療制度,籌資標準為每年30元/人,其中縣區財政補助10元,鄉鎮財政補助5元,農民籌資15元;基本滿足了農民的基本醫療服務需求,但離城市人口醫保的服務水平還相差很遠,且農村民直接納入城市醫保也很困難。“城中村”民大多比較富有,太原市政府也可以單獨出臺相應試行辦法,提高農民自籌資的標準,縮小城鄉醫保差距。  “城中村”居民改變以前的集體分紅和出租房屋的謀生方式,實現謀生方式職業化,是“城中村”居民從農村居民轉型為現代意義的城市居民的最重要的標志。因此,市政府改制過程中應全面推行勞動預備制度,各區勞動就業培訓機構為“城中村”居民開設專門的培訓,并且充分利用市、區、街道、社區勞動就業服務網絡,為“農轉非”居民提供推薦就業服務。“城中村”居民可以和城市居民一樣,享受政府的“一三一”服務,即“一次就業培訓,三次工作介紹,一次推薦就業”。

      3、改造后的利益分配

      撤銷“城中村”村委會的同理,改變原村集體經濟組織政企不分的狀態,評估現有村委及集體公司財產,將其轉制成為由集體法人股東或個人股東持股的股份制企業(公司)。改制后使村民按照持股比例自主經營、自負盈虧。

      4、在改造過程中,還要防止新“城中村”的產生

      六、解決“城中村“發展中深層次矛盾的思路、對策

      解決“城中村“發展深層次矛盾問題,即是促進“城中村”人口長期發展、提高村民生活質量的重要途徑,也是促進城鄉融合、加快城市發展的必然選擇。

      (一)強化規劃引導,創新改造模式,推進“城中村“物質形態的城市化

      將“城中村”完全納入城市發展的軌道,首先要實現“城中村”物質形態的城市化,根據“城中村”的具體情況,選擇適宜的改造模式。在城市發展規劃中,應該立足長遠、統籌考慮的基礎上,高標準高起點地制定“城中村”發展的合理布局。既要打破原來的行政村區域界限,搞好“城中村”與城市周邊環境和設施的銜接,提高土地的集約使用率和基礎設施的共享率;又要堅持政府調控,市場引導,充分發揮土地和資本等資源市場的動作的效率,強化開發商的建設主體作用,同時給予居民合理的補償和安置,確保村民、開發商、政府三方利益的共同實現。我國其它一些城市也有初見成效的例子,如廣州市政府提出了“誰受益、誰投資 ”的原則,珠海市舊城改造也是通過“拆遷—建設—被償—回遷”模式進行。推進“城中村”物質形態城市化,促進城中村與城市融為一體,從而達到改善居民生活,提高城市競爭力的目的。

      (二)消除城鄉差別,完善社會保障,促進“城中村”社會管理形態的城市化

      “城中村”社會管理形態的城市化是實現“城中村”轉型發展的重要內容,推進“城中村”社會管理形態的城市化,就是對“城中村”的社會管理體制進行改革,推動其村委會向社會區居委會轉變,并運用城市社區的管理體制對城中村進行管理。通過社區和居委會先例行政管理權,轉變管理職能,使其納入城市統一管理的體系。同是,為失去土地保障的“城中村”居民提供必要的社會保障是城市管理的一項重要內容。社會保障的內容應包括居民最低生活保障、養老保險、醫療保險等。確定一定比例的國有土地出讓金,建立起社會保險基金,引導村民在土地補償中拿出部分資金,購買基本醫療和養老保險;可由民政部門給予其必要的最低生活保障。通過逐步縮小“城中村”與城市在社會保障、城市管理等這方面的差距,實現城鄉一體化,最終使“城中村”完全納入城市發展的軌道。

      (三)加強教育培訓,提升整體素質,實現“城中村”完全城市化

      實現“城中村”的城市化,就是要通過教育、培訓,用先進的城市文化塑造村民的思想觀念,使人們的生活方式、價值取向和行為方式與城市文明完全融合。通過教育指導,逐步改變部分農民的依賴思想,樹立正確的擇業觀念;通過各種途徑進行知識教育和就業技能培訓,提高居民的就業能力。同時,政府應為居民參與勞動力市場競爭、進行自主創業提供良好的政策環境和必要的信息支持通過“城中村”居民的就業與創業,增強其自我保障、自我發展的能力,使“城中村”居民完全融入城市經濟生產和社會分工中,逐步實現“城中村”居民思想觀念和生活方式的城市化。

      (四)政府要有決心改造好“城中村”,政策科學合理且落到實處

      改造好“城中村”是一項非常艱巨的任務,政府部門在改造工作過程中要常抓不懈,統一行動,統一指揮,及時總結,當作和諧發展的政治任務來抓,一級對一級負責,態度堅決,加大力度,嚴格執執法。嚴格實施純凈考核、倡導“不當口頭理論家,要當一線實干家”等的工傷作風。

      規劃局、國土資源局應為“城中村”改造設立“綠色通道”,高效實現項目土地的收益分成,儲備城改資金。市紀檢、市城中村改造辦公室、審計部門全程監督資金使用,對“揩油”項目及時“槍斃”,為惠民工程保駕護航。  政府按照規劃組織建設基礎設施,盡快通向城中村,給村民強烈的誠信的希望的行動信號,而不是顯示政府只關心儲備土地的信號。

      政府要建立村村平等、戶戶平等、資金安全的制度,克服“膽大者搶先得,守法者延誤吃虧”的不公平法則。區別對待在城中村和規劃城中村,正確估量剩余土地與貢獻指數的關系。同時,把影響城中村改造但未被劃入的村子及時修改補充納入城中村試點項目,實現全市公平發展。堅決打擊違法在建項目,不開補辦口子。  城中村改造的主要目的就根據城市化發展的必然要求將農村融入城市,同時,擴大城市空間,實現和諧發展。當前正是中國農村發展進程中一個重要的轉折點,是一場歷史性變革,這場不流血的戰爭會關系到國家長治久安,也是關系到社會主義事業的興衰成敗的必要環節。

      參考文獻:

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      7、《家庭養老在農村和諧社會建設中的價值分析》  王曉征   論文網.
      8、《廣州10年改造138個城中村 破解城中村改造》  張艷紅  東方網.

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