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    社區調解的雙重考核及其應對與影響

    時間:2014-10-22 來源:未知 作者:小韓 本文字數:8782字
    論文摘要

      新世紀以來, 我國行政體制中的 “壓力型政治”和“目標責任制”加強了自上而下的指標考核的雙重化傾向———除了在社會生活日常管理層面以“數字化治理”的方式建立起國家和基層社會之間的關系紐帶之外, 社會穩定指標的強化使得群眾上訪、群體性事件、重大安全事故等諸多影響穩定的因素構成了對各級政府官員政績的“一票否決”。 這種雙重指標的考核體制,不僅擴大了行政目標責任制的橫向范圍, 也深化了政府總體治理和控制的縱向力度, 在兩個向度上構成了地方政府的政治錦標賽和淘汰賽的競爭機制。

      如此雙重指標考核的壓力傳導至作為國家治理單元并依附于上級政府部門的基層社區,一方面使得越來越多的項目被納入數字化控制的范疇, 另一方面又有許多領域并不以量化成績的高低作為衡量標準, 而是以對某些現象的嚴格杜絕作為評判的尺度,即“一票否決”。 在這樣的條件和情境下, 社區居委會作為具有自主性和創造性的行動者(agency),會在既有的結構限制之下作出怎樣的判斷和選擇,進而如何形成基層社會的運作實踐和應對策略? ———這是在社會管理層面和理論研究層面都非常值得關注的問題。 本文基于對北京市古城區阜財街街道民豐園社區長達數年的擴展個案研究,以社區居委會所面對的糾紛調解工作為例, 嘗試厘清雙重指標考核體制下的基層運作過程。

      一、社區調解的雙重考核背景

      我國快速城市化的過程和城市社會的轉型引發了一系列新的現象,諸如利益格局調整、社會關系重組、人際交往變化、思想觀念變革等,這些都影響甚至決定了社會矛盾的基本態勢和走向,造成了城市社區中糾紛頻發的情況。 不同于西方社會主要以法律訴訟方式來解決糾紛,中國傳統的“和合”文化一直有著追求“無訟”、注重調解的理念, 這使得調解成為我國一直以來解決民間糾紛的最重要的方式,并被譽為“東方經驗”。 按照中華人民共和國《憲法》《民事訴訟法》和《人民調解委員會組織條例》等的規定,城市的街道和居民委員會均建立了人民調解委員會; 而且已有研究指出, 在街道辦事處主要負責管理和傳達的情況下, 社區居委會實際上成為城市糾紛調解制度的核心、調 處人民內部矛盾的主體力量,對 于我國基層社會治理和秩序控制的作用愈發重要。 然而, 由于居委會的工資和日常活動經費都來源于國家行政體系, 因此包括社區糾紛調解在內的各項工作開展和運作實踐, 都不可避免地要受到以街道辦事處為代表的上級政府部門的考核和限制。

      一方面, 街道辦事處以及更高級別的政府部門,通過數字化的評分體系和驗收檢查,將一些不易評價的活動都納入到非常細致量化的指標體系中來考評。 筆者在調查中看到,在《阜財街地區社區居委會社會治安綜合治理工作考核檢查驗收表》中,阜財街街道辦事處將“值班巡邏”、“人口管理”、“兩勞幫教”、“法制宣傳”、“糾紛調解”、“治安秩序”等多項工作都量化為可操作的指標,通過評分就能直接判定某社區的社會治安綜合治理工作是否達標、是否有資格被評為先進。 比如其中“及時發現、調解民間糾紛。 調解率達 100%,成功率達95%(4 分 )”一條 ,就可以看作是社區調解工作所面臨的數字化考核。

      另一方面, 社區調解所面臨的非數字化約束表現得更加嚴格且具有強制性。 正如最高人民法院、司法部《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》 中所指出的:“……矛盾糾紛如果不能及時疏導化解,有可能發展成為群體性事件,甚至激化為刑事犯罪案件, 嚴重干擾黨和政府的中心工作,影響社會的穩定和經濟的持續發展……”加強人民調解工作的重點, 就在于從維持穩定的角度考慮,防止矛盾糾紛向“群體性事件”和“刑事犯罪案件”的轉化。 我們在調查中也多次在社區居委會的檔案材料中看到“要特別注意民(事)轉刑(事)和群眾性矛盾的預防, 維護社區內安定團結的局面” 之類的表述———社區居委會之所以如此小心翼翼地避免群體性事件、 群眾性矛盾和民轉刑案件,究其原因,是因為這些問題都與一票否決的評判方式有關:一旦出現這類情況,社區其他工作做得再好, 也會由于維持穩定工作的失誤而遭到全盤否定,無法獲得任何榮譽和獎勵。

      于是,由于“數字化考核”和“一票否決”的雙重約束,居委會的調解者在應對社區糾紛時,往往會因具體事件及其所受到的考核類型的不同,而采取有差別的調解策略。 從本文的研究來看,這里的策略大致可以分為兩種, 即針對一般糾紛的象征性調解與針對重點糾紛的實質性調解。

      二、一般糾紛與象征性調解

      雖然“及時發現、調解民間糾紛”是對社區調解工作的要求之一,但是對于一般的家庭糾紛,特別是涉及財產分配的問題,如果居民不申請調解,居委會絕對不會主動了解情況或進行干預。 可以說, 不同于傳統社會或村莊中廣泛存在的調解人對其他家庭事務的強制性干預,也有別于“總體性控制”時代居委會對家家戶戶情況的了如指掌、“對鄰里的完全支配”, 當代城市基層社會中的調解工作已不再主動過問家庭內部事務, 也不會主動介入當事人的私人生活。

      而即便是居民因家庭糾紛、 財產爭議等事件來到居委會要求調解的時候, 調解員一方面由于任務繁重、 精力有限, 另一方面又不具備強制執行、監督過程和檢驗結果的權力,所以通常只是在簡單的安撫、勸解之后即宣告調解成功,不再對調解的實際效果予以太多關注———在此過程中所使用的調解策略可以在下面的一些案例中得到體現。

      第一,調解人不扮演“評理人”。 關于我國的調解制度,有些觀點認為“基本上仍然使用了‘情、理、法’三結合的原則和方法”,特別是中國人自古以來所強調的“曉之以理、動之以情”在調解過程中的作用仍不可忽視。 然而本研究所看到的是,在當代城市基層社會的糾紛調解中,“說事評理”并不是慣常采用的方法; 因社區調解人缺乏必要的權威和聲望,在經濟狀況、文化水平等方面又處于相對弱勢的地位,扮演“以說致和”的評理人角色有些勉為其難。

      筆者在社區中觀察到這樣一個案例: 家住民豐園某樓房的居民鄭先生和老伴有一子二女,晚年與兒子同住。 鄭先生去世之后,老太太將一套住房和全部存款都轉至兒子名下。 兩個女兒認為母親偏袒兒子, 沒有跟她們倆商量就決定把房子和存款都給兒子太不公平,所以來居委會要求評理。

      當時負責接待的調解人員表示, 局外人沒有能力評這個理:“憑空來了這些錢這怎么分? 要不然說很多人能夠同患難、不能同享福。 如果平分的話多好啊? ‘那不行,我平時照顧媽多,你在外面打工三、兩年不回來,你憑什么平分? ’———各說各的理,這事兒說不清楚。 ”于是,調解人員只是進行簡單的說服勸解, 希望兩個女兒能夠尊重老人的決定,以老人的意愿為準。 不久后,兩個女兒又來到居委會,以其母親的名義申請困難補貼,要求居委會開具居住證明和貧困證明; 辦事人員沒有立刻答應她們的要求, 而是先向老太太和她的兒子詢問這件事情并征求意見, 發現母子二人對此事毫不知情———兩個女兒是背著母親、 以她的名義申請困難補貼, 想冒領補貼款來為沒有分到房子和存款的事情尋求心理上的平衡。 不過老太太知道后也沒有任何意見,認為“她們要是能靠我掙點兒錢就讓她們去吧”。 于是,居委會依從當事人的意見, 滿足了兩個女兒冒名辦理并領取困難補貼的要求,使這件事情得到了還算妥善的解決①。

      從這個案例中我們可以看到, 在城市社會的異質性生活當中,“理” 的存在形態是多元而復雜的, 不似傳統農村社區中存在一種普遍適用于地方生活世界的、認同較為一致的“社區情理”———這使得調解人很難在其中找到可以讓當事各方都認可的說法,更難以憑借自身的威信、聲望和地位讓他人接受自己所援引的道理。 因此,調解人所采取的往往是一種拒絕評理的做法:從道理上講,房子和存款應該留給兒子還是兒女均分, 調解人不作評判,原則就是尊重老太太的決定;老人的女兒冒名頂替、申請補貼這種行為是否合理,居委會也不多加干涉,只要老太太知情且沒意見,申領困難補貼的材料就可以蓋章通過———這一系列做法都不是建立在評理的基礎上, 而完全以當事人的意愿為基準, 順理成章地實現糾紛的消除和調解的完成, 達到上級政府部門提出的有關調解成功率的要求即可。

      第二,以文牘技術建構名義上的和諧。 在一些當事人互不相讓、意愿無法實現和解的情況下,一致性的合議斷難達成, 居委會的調解工作又該如何開展? 在實際調查中,我們經常會發現某些糾紛在調解之后仍未得到根本性的解決, 且持續出現反復、惡化并最終要訴諸法律的情況,比如下面這起家庭糾紛就是一例。

      64 歲的李先生和 45 歲的張女士是 20 多年的夫妻,兩人的婚姻生活并不和睦,20 年來爭執從未中斷并長期分居。 李先生一直住在民豐園社區前街胡同 6 號的個人房產里,而張女士則在外生活 6年。 2005 年初,因城市建設需要,前街胡同面臨拆遷。 張女士聞訊,為了能分得拆遷貨幣補償款再次回到家中; 而李先生則打算在張女士不知情的情況下,私下與拆遷辦公室簽訂協議,獨自領取拆遷款。 為此,2005 年 4 月,張女士來到居委會要求調解,哭訴“如果這樣,自己就不想活了,房子沒了,錢也沒了,人也沒了,活著還有什么意思”。 知悉情況之后, 居委會調解員馬上與李先生約定時間進行了一次談話,特別向李先生指出:在未離婚的情況下,房產以及房產經拆遷所得的貨幣,均為夫妻雙方共有財產, 用隱瞞的方式將共有財產據為己有,侵犯了女方的合法權益,屬于違法行為;希望他在法律的范圍內與女方協商處理, 不要使家庭矛盾激化。 在這則調解工作信息的最后寫道:“李先生接受了規勸,喏喏離去”;在后來的一份《調解工作材料》中同樣提及此事,并通過生動的敘述將調解結果表現得更加圓滿:“男方接受了我的規勸,當我把調解后的結果用電話告訴張女士時,她感動得哭了”。 從紙面上來看,男方受到法律的震懾“喏喏離去”,女方也深受“感動”,又一起家庭糾紛得到了妥善處理。

      但到這里,事情的發展卻遠沒有結束,這起糾紛至少拖到了 2006 年 9 月仍沒有得到真正意義上的解決。 原來,2005 年 4 月的調解之后,李先生雖然表面上態度良好,答應平分拆遷款,暗地里卻想出各種辦法,極力想把妻子攆走;張女士也沒有再向居委會提出調解,而是直接告到法院,提請法律裁決。 法院要求女方出示居住在前街胡同 6 號的證明,才有可能獲得貨幣補償。 張女士聘請了律師,希望在鄰居中間取證,但并不成功;于是,2006年 9 月,她又找到了居委會,希望能夠幫她開具一份居住證明,以便訴諸法律。

      至此,這宗表面上皆大歡喜、背地里卻一波三折的調解案例向我們展示了這樣的情況: 調解工作信息、總結、檔案材料里的調解率和成功率,經常是通過文本功夫和案牘工作實現的,在這套“文牘技術”所構成的話語體系中,總是會有一些“欣然接受 ”、“滿意離開 ”、“ 接受規勸 ”、“ 喏喏離去”、“和好如初”、“化干戈為玉帛”、“達到調解目的”等說法②來粉飾糾紛調解的實效,并在名義上實現了調解成功率達到 100%、矛盾和糾紛都化解在社區中的結果,從而建構出一種并不存在、至少并不那么穩定的和諧狀態。

      針對這類一般意義上的、未被激化、也不會產生嚴重后果的分歧(如家庭矛盾、財產糾紛等),社區居委會所執行的往往是一種可以稱之為 “象征性調解”的做法:首先,不主動介入糾紛當中,在被要求調解的時候采取不評理的姿態和立場, 完全以當事人的意愿為準;同時,不會特別關注糾紛的具體情況和實際后果, 只是在相關材料中用一些較為樂觀與和諧的說辭來建構具體的調解信息,并在總體上形成很高的調解成功率———以此作為對調解工作量化指標考核的回應。三、重點糾紛與實質性調解。。

      然而, 并不是所有發生在社區中的分歧都可以采用象征性調解的策略來處理, 特別是有些沖突如不及時疏導化解, 就有可能發展成為對工作考核造成“一票否決”的刑事犯罪案件、群眾上訪或群體性事件, 因此這些沖突都被看作是需要特殊處理的重點糾紛。 具體而言,《2006 年民豐園社區國慶前矛盾摸查情況匯報》 就曾經把需要重點防范的矛盾和糾紛類型逐一列出:“①因城市房屋拆遷、回遷、‘城中村’改造所引發的群體性矛盾糾紛;②因企事業單位改造過程中,涉及職工分流安置、待遇以及變更、終止、解除勞動合同和經濟賠償等引發的群體性矛盾; ③因物業管理、 公房出售、辦理產權證等引發的群體性糾紛;④因與人民群眾生活密切相關的水、電、煤氣供應,房屋修繕、下水管道堵塞等問題引發的矛盾糾紛; ⑤因建筑施工擾民、拖欠農民工工資引發的群體性矛盾;⑥因司法判決、 裁定、 執行和行政處罰不服反復上訪,有過激言行的人和事;⑦到市、區集體上訪中仍未解決的問題和遺留問題;⑧本系統、本單位即將實施的重點工作中可能引發的群體性矛盾。 ”實際調查的情況也說明, 社區調解員在出現上述類型的重點糾紛時,往往會采取更主動、更直接、更深入的實質性的調解策略。

      第一,主動介入,防患于未然。 在發生一般糾紛、特別是涉及到家庭內部矛盾的時候,居委會往往不會主動了解情況,更不會強加干涉;但對于某些可能激化、升級、范圍擴大的矛盾,社區調解則需采取主動介入的策略,及早規避事態惡化的風險。有這樣一則案例: 居民章先生原本住在阜財街街道其他社區, 因舊房拆遷, 經街道房管所安排,以“標準租私房”①的形式租住民豐園后街胡同2 號的 4 間住房(其中 2 間是房主江先生的私房)。

      2003-2005 年 ,北 京市開始陸續騰退 、返還此類標準租私房。 經法院判決,章先生須將 2 間私房退還給江先生, 并在 2006 年 4 月 26 日上午由古城區法院實施強制執行。

      這件事情雖然沒有申請調解, 但因為可能涉及到對司法判決和執行不服的情況, 所以居委會非常重視, 居委會主任與幾位委員共同來到執行現場, 主動介入并全程關注了約 1 個小時的強遷過程,準備隨時進行調解。 在整個執行過程中,社區調解員一直對章先生進行勸說, 并勸房主江先生暫時不要將收回的兩間房屋出租, 以避免意外事件的發生。 同時, 居委會通知社區民警來到現場,在對當事人形成震懾的同時,也為潛在的突發事件做足了應對準備。

      從這個案例可以看到, 應對量化考核的文字功夫在遇到真正的考驗時無法起到解決矛盾的作用, 針對一些問題比較尖銳、 沖突容易升級的糾紛,坐等事發后再進行調解的做法是不足取的,且極有可能觸碰到“一票否決”的底線;而必須在矛盾凸現之前就進入到現場,先發制人,阻止嚴重對立事件的發生、 至少避免事態的進一步惡化。 另外,在主動介入的過程中,社區民警作為國家暴力符號的在場, 也在一定程度上彌補了社區調解人員在權威和執行能力方面的不足。

      第二,上門調解中的“小題大做”與“情境逼迫”。 主動介入、及時調解的一個重要方式是“上門調解”, 這不僅是農村民間糾紛調解的有效經驗和工作手段, 在城市社區的糾紛調解當中也被廣泛運用; 特別在矛盾糾紛涉及到與人民群眾生活密切相關的水、電、煤氣供應、房屋修繕、下水管道堵塞等民生問題時, 到糾紛發生的現場或當事人家中 (或院內) 進行調解, 往往會起到積極的作用———這種作用可以在下面的案例中得到說明。

      民豐園吉祥街 62 號簡易樓住有居民 40 多戶,全院共用一個公共水管,居民們輪流查水表、收水費已經成為慣例。 但有些居民因身體或其他原因,不再執行院規,負責查收水費的居民陸續減少,由此產生的矛盾逐漸加深并最終爆發:該樓住戶文先生向居委會反映, 同層居住的廖先生屢屢托病不履行義務,讓其他人替他查收水費,而這項工作又極難進行。 社區調解人員對憤怒的文先生進行了勸說,并以居委會的名義在 62 號院內貼出一個告示, 說明廖先生不能收水費的原因和文先生代收水費的情況, 希望全院居民配合他收完水費,矛盾才暫告平息。 然而不久后,越來越多的居民都開始借故推托,導致水費交款單無人接收,該院將面臨自來水公司的罰款或停水等措施。 得知情況之后, 居委會的調解員立即到該院內進行調解,院內居民“群情激憤,眾口一詞,矛頭直指廖先生———經常跳舞、 經常鍛煉, 為什么就不能收水費”。 調解人員來到廖先生家,他卻稱病不開門、問話也不回答,以致無法調解。 最后,居委會 4 名工作人員只好召開全院居民大會,與院中 20 多位居民促膝長談,經過兩個多小時的說服勸解,使居民情緒冷靜下來,并形成統一認識:以院內大多數居民的利益為重,由現有的、能收水費的住戶繼續輪收,直至拆遷。

      實際上,這次調解的結果就是不了了之,收水費的規矩還是模棱兩可———有能力繼續收水費的住戶到底是哪些人? 能跳舞、能鍛煉的廖先生是否在能收水費的住戶之列? 調解的結果中都沒有明確體現。 民豐園居委會的工作記錄中也寫道:“通過這次居民會,雖未能徹底解決全院矛盾,但在大多數居民的配合下,緩解了矛盾,恢復了正常生活的平靜,維護了全院的穩定,達到了調解的目的。 ”

      那么,既然矛盾沒有解決,所謂的“平靜”和“穩定”是靠什么方式實現的呢?

      通常我們認為化解這種鄰里糾紛, 應該采取的是一種“大事化小,小事化了”的策略;但在這個案例中,我們看到的卻是一種“小題大做”的辦法來平息居民們的不滿情緒:一開始居民要求調解,實際上也只是收繳水費這樣的鄰里瑣事, 但是居委會卻專門為此發了一個通知, 希望全院居民配合———這個通知儼然給文先生戴了一個 “收水費專員”的帽子,起到了任命通知的效果。 在這種情況下,地位被抬高、收水費相對容易一些的當事人顯然不好再推辭;同時,“病情”被公開的廖先生也在輿論和道德上被置于十分被動、尷尬的處境。 當然,這樣的通知產生了負面的示范效應:后面應該履行職責的居民們也都要請病假, 造成接下來的水費問題根本沒人管; 居委會更加不愿意看到的是,院內居民的情緒非常憤慨,矛盾隨時都有可能激化,進而產生集體行為,這是“一票否決”的考核體制下絕對不能夠容許發生的事情。 于是,居委會延續了大張旗鼓的調解方式, 組織了一次全院居民大會。 雖然這次大會對事情的結果并沒有起到多少作用, 但至少在一方面體現了居委會對這件事情的重視程度;另一方面,給那些激憤的居民們搭造一個傾訴甚至是發泄的舞臺, 經過兩個小時的情緒釋放,讓他們的意見得到充分的表達,從而可以冷靜和穩定下來。

      同時, 由于上門調解的做法將調解活動安排在了發生糾紛的生活場景之中, 置放在了周圍群眾的輿情包圍之中,這與之前的“小題大做”共同形成了特殊的氛圍, 使糾紛中占理的一方獲得輿論的支持,而失理的一方被置于道德上被動、尷尬的處境,從而對糾紛中的當事人造成了一種“情境逼迫”,使其迫于情境的壓力,不得不接受和認可調解的結果。 換言之,通過“上門”這種形式,調解活動已經公開化, 其結果是使輿論和道德的壓力在無形中約束著當事人的行為。

      另外, 調解人員在整個過程中不僅表現出了對問題的重視,也體現出了解決問題的誠意。 從發通知到上門調解再到犧牲休息時間開居民大會,付出了極大的努力, 雖然他們在社區內的地位和聲望并不高,通知或者開會也都沒有強制力可言,但卻對事態投入足夠的重視, 用表現出的誠意和關切獲得了大多數被調解居民的認同, 而他們的工作努力也為自身贏得了在社區調解中至關重要的“面子”資源。

      四、雙重指標考核的應對及其影響

      作為城市社區糾紛調解的主體, 居委會的調解人員在處理糾紛時采取不同的策略、 形成實際執行和操作著的行動邏輯,固然受到其自身地位、可利用資源的影響; 但是更為重要的是, 自上而下、 貫穿各級政府部門并最終到達社區組織的雙重指標考核構成了相對復雜的背景, 造就了具有差異性的具體情境和現實約束, 進而對社區調解工作提出了兩種不同的要求; 也直接決定了調解者一方面在處理以數字化方式考核的一般糾紛時采取象征性調解的策略,另一方面在應對以“一票否決”方式考核的重點糾紛時踐行實質性調解的規范。 象征性調解主要發生在面對家庭糾紛或財產爭議時,調解者避免充當家務事中的評理人,而以當事人的意愿為基準、實現調解所達成的合意;或者在合意無法真正達成的時候,用“文牘技術”來建構一種書面上的和解, 進而實現數字意義上的調解成功率。 實質性調解則常見于那些可能轉化為刑事案件、群眾上訪、群體性事件的糾紛,為了避免這些會造成“一票否決”的情況出現,調解者不得不帶著主動介入的態度, 提供傾訴的平臺讓當事人的情緒得以釋放,采用上門調解、小題大做、情境逼迫等具有儀式性的手段促使當事人接受勸解,并借助社區民警的力量增加調解行為的權威。

      從更大的范圍來看, 本文所討論的社區調解工作僅僅是雙重指標考核邏輯所覆蓋的各個領域中的一個, 在今天中國城市社會生活中的很多方面, 比如經濟發展的目標責任制與經濟建設中重大安全事故的“一票否決”,又如人口管理中隨意性較強的統計數字與不容妥協的計劃生育政策執行等等,都可以看作是量化考核與“一票否決”并存的現象。 面對某個領域的工作,包括社區組織在內的各類社會行動者都會由他們在實際工作中所遇到的情境, 或是外部施加的壓力來確定自身的行為,并在長期權衡中建立關于“壓力-行動-后果”的信息庫存和反應機制,以便確定在某種壓力情況下作出什么樣的行動選擇才是適當的、 合理的。 于是, 由雙重指標考核體制所帶來的雙重反應,一方面是行動者可以通過數字化、形式化的方式進行應付、粉飾甚至是編造,另一方面則不能完全無視一些核心任務和重點問題的存在; 從而既保留了行動者們在日常運作中進行選擇的空間和形成內部規范的可能性,又構筑了其行動的底線、限定了其變通的邊界, 避免了無節制的運用數字化手段和文牘技術。

      雙重考核指標對城市基層社會的另外一個影響在于, 它鼓勵了民眾 “把事情鬧大” 的行為取向———因為很多居民都意識到, 一般意義上的分歧或訴求很容易被敷衍甚至被忽略, 而只有形成重點糾紛或重大事件,才會引起必要的關注、足夠的重視和實質性的解決。 從這個角度來看,雙重指標中“一票否決”機制的存在,以及各級政府部門和社會組織對群眾上訪、群體性事件的恐懼,恰恰是很多普通居民實現自身訴求、 維護自身權益的重要砝碼。

      [參 考文獻]

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