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    城市增長中的權力變遷與再城市化中的權利沖突

    時間:2014-08-09 來源:未知 作者:傻傻地魚 本文字數:6314字
    論文摘要

      20世紀70年代,全球化的治理變革進程催生了世界各國的城市經濟增長。作為對精英主義和多元主義的修正,1976年哈維·莫勒奇的《作為增長機器的城市》發表標志著城市增長理論的初步形成,這一理論也在20世紀80年代逐步成為城市政體理論的重要來源。

      一、城市增長中的權力結構

      城市的發展總伴隨著經濟的增長,哈維·莫勒奇在他的經典論文中以城市增長論證了城市政體的基本特點。作者認為,通常的“城市”、“城區”、“都市”研究者不過把城市作為研究社會問題的基礎,在那些傳統社會學研究視角的背后是地方權力的變化。長期以來,幾乎每一個城市政府都是一個增長機器。“作為充滿活力的政治力量,地方政府實質上就是要有組織地影響城市增長結果的分配,這不是政府唯一的功能,但它是關鍵之一,具有諷刺意味的是,它還是最被忽視的功能”。正是通過增長機器的理論闡述,哈維·莫勒奇把城市政治與地方經濟聯系起來。

      首先,“誰統治”向“為誰統治”的話語轉換。增長機器論的貢獻在于,它將多元論與精英論關于“誰統治城市”的辯論導向了一個新的視角,即增長機器論。將土地開發等重大的政治經濟議題帶入了研究之中,為城市權力結構的分析提供了更為宏觀的架構。增長機器論還回答了在城市決策中“誰得到了什么”等更有實質意義的問題,從而把城市平面上的統治主體引向了縱向的統治集體,引向了縱向的政治結構。

      既然城市增長主要依托土地資源的占用,那么城市蔓延就變得無法避免。據統計,1970—1990年的20年間,美國最大的100個城市的城區面積增幅為69.6%,而人口僅增加了41.7%。同期人均占用建設用地增速達到23.5%,部分城市甚至在人口負增長的情況下,城區面積仍大幅增加。同樣情況也出現在中國。價值線數據中心選取了2013年中國公共財政收入最高的50個城市,對城市的人口吸引力進行排名。其中,上海是人口吸引力最高的城市,人口凈流入數為953.5萬;首都北京的人口凈流入數為771.8萬,人口吸引力排名第二;深圳排在第三位,人口凈流入數為755.59萬;戶籍人口數最多的重慶人口吸引力卻排在末位,人口凈流入數為398.44萬。但毫無意外的是,上述的所有城市都在近10年啟動了大規模的城市建設,城區建成面積普遍提高。

      在增長機器理論出現之前的1972年,羅馬俱樂部就對這種消耗性增長提出了質疑。他們指出:如果在世界人口、工業化、污染、糧食生產和資源消耗趨勢繼續下去,這個行星上增長的極限將在今后100年中發生,最可能的結果是人口和工業生產力雙方有相當突然的和不可控制的衰退。城市增長機器的啟動與土地等資源的緊張態勢不久就為羅馬俱樂部不幸言中。在快速城市化的中國,這種現象尤其嚴重,在京津冀、長三角、珠三角地區,大氣污染、河道污染及土地污染已經嚴重透支了城市持續發展的動力。

      其次,城市經營:城市增長的話語替代。城市增長理論的崛起與全球經濟競爭的市場環境有關,也與20世紀90年代以來的政府再造有關。在市場化的導向下,企業型政府理念開始成為新公共管理運動的重要內容;在中國,20世紀90年代啟動的市場化改革也呼應了全球市場體系與政府體系的改革進程,并實現了城市政治話語的轉換。城市經營就是其中的一個典型。

      在城市經營理論看來,城市經營首先完成城市資源的資本化。在一些學者看來,城市資源廣義上是指土地、礦產、河流、森林、市政基礎設施等;狹義上說,政府可利用的城市資源包含有形資源和無形資源,大致可以分為四類:一是自然資源;二是市政基礎設施中的非經營性存量國有資產;三是政府作為業主身份獨有的、需要政府投入的公益事業方面的管理權、經營權及使用權;四是城市行政事業單位的人力資源。在中國,雖然城市經營包括一些爭論,但是在城市土地經營上卻是比較一致的。

      20世紀90年代以來,由于中央政府與地方政府在財權上的分離,城市政府把更多的興趣投入到那些能夠增加地方財政收入的土地出讓上,甚至全國多數城市的政府都不約而同地把房地產業作為城市發展的支柱性產業加以政策扶持。

      第三,城市增長中的權力結盟。財權分置激發了地方政府在城市經營中的利益沖動,地方政府也往往成為城市增長的第一動力。但是作為公共利益的維護者,政府又不同于市場主體。總體上看,政府要處理好自身與市場的關系,要將城市經營的內容分為三個部分:以市場為主導作用的領域、政府與市場協同作用的領域、以政府為主導作用的領域。而三個領域的分布恰恰又說明了城市增長背后的權力結構,即政府與市場。

      其實這種基于資源限制的增長模式也帶來了一些問題。不同于羅馬俱樂部的警告,城市增長機器理論也看到城市增長可能帶來環境的破壞和對公民權利的損害。因此,反對增長運動也在各地同時涌現。由于城市蔓延既形成了對郊區土地的占據,也讓放棄內城治理的政治沖動找到了依據,因此內城的衰落也在這一時期表現得尤其明顯。在中國學者的解讀中,城市增長機器的建立就是一種典型的政府與城市增長力量雙向“尋租”的現象,這樣的判斷其實已經把這種政府與市場的結盟推向了合法性危機。

      二、城市精明增長中的權力變遷

      “在伯羅奔尼激戰亂爆發之前,已經有許多跡項表明,希臘城市在其發展過程中已經接近絕路了,他們不進行血腥的征討便不能向更遠的地區殖民,他們不組成緊密的政治聯盟便無力在四周強大帝國的威脅面前保衛自己,不在相互援助的基礎上他們也無法繼續供養本身龐大的人口。”

      在市場經濟體制下,權力的意義早已超越國家層面,不同政治主體在共同利益前重新結盟。城市增長給不同的政治主體帶來各自的利益,但政府與市場的權力結盟形成了粗放式的城市發展,也形成了權利的損害。城市精明增長理論開始崛起,政治權力在反思城市增長之后開始走向重新結盟。

      首先,中國城市經營的權力扭曲。在缺乏社會權力的情況下,由于政府的強力介入,中國在20世紀后期啟動了城市經營。雖然延緩了世界性金融危機對于中國的暫時性沖擊,但是在經濟發展極度依賴單一產業,而單一產業又極度依賴政府輸血時,政府與市場關系的錯位再次給中國的城市發展帶來負面后果。

      威權政治能否與市場發展相互契合,曾在中國學界引發廣泛的討論。麻省理工學院黃亞生教授質疑中國經濟發展的特殊性,他認為,經濟發展中的中國模式論忽視了歷史上經濟發展的不同模式,甚至無法解釋1949年以來中國經濟發展模式的變更,忽略了中國從計劃經濟轉向市場經濟的巨大努力。而恰恰是由于地方政府放松管制與自由貿易,使中國走上了經濟發展,因此中國經濟發展無法離開普遍性的經濟原則。在城市經營中,由于中央政府與地方政府的目標差異,單一制國家的權力一致性承受著地方經濟發展的巨大挑戰。全國性的經濟發展規劃往往被地方利益所扭曲,中央政府的住房限購政策屢屢被地方政府突破就是其中一例;同樣典型的是,全國性的汽車產業政策又受到了城市政府汽車限牌、限行政策的抵制,進而造成全國統一市場的破壞與汽車行業的碎片化。

      其次,城市精明增長中的權力變化。城市增長機器理論擺脫了精英主義與多元主義對于政治主體的討論,把城市研究引入了新的視角。在這一理論看來,城市以土地資源為基礎,實現了經濟的發展。

      因此,所謂城市政治其實就是城市增長。城市政體的核心在于地方政府、政府官員及企業、媒體等各種社會力量,在城市經濟增長的目標下形成聯盟。

      需要強調的是,雖然城市增長理論中形成的權力結盟擺脫了精英主義與多元主義的分歧,但其核心不足正在于對“增長”的認識不足。由于城市快速蔓延導致的內城衰退、環境破壞等社會問題頻發,美國規劃協會(APA)于1994年提出了城市精明增長計劃。

      1996年,由美國規劃協會等32家組織聯合建立了“精明增長網絡”,精明增長理論開始引起人們的重視。

      “精明增長”由美國馬里蘭州州長格蘭鄧寧在1997年提出,其初衷是建立一種能夠使州政府指導城市開發的手段,并使政府財政支出對城市發展產生正面影響。美國得克薩斯州奧斯丁市市長認為,“精明增長”試圖重塑城市和郊區的發展模式,改善社區、促進經濟增長、保護環境;克林頓政府認為,“精明增長”試圖建設更為“可居住的環境”。不難看出,作為一種城市發展的否定性力量,精明增長理論建立在對城市蔓延、社區瓦解的批判之上。這一理論表面上是從社區環境改造入手,但背后是城市發展中的權力變化。因此精明增長理論恰恰說明由于大量依賴土地資源,城市增長的傳統權力沖動遭遇了來自城市內外的權力的阻擊。

      再次,新城市運動中的權力變化。精明增長理論提出以下方面的內容:(1)保持良好的環境,為每個家庭提供步行休閑的場所。擴展多種交通方式,強調以公共交通和步行交通為主的開發模式。(2)鼓勵市民參與規劃,培育社區意識。鼓勵社區間的協作,促進其共同制定地區發展戰略。(3)通過有效的增長模式,加強城市的競爭力,改變城市中心區衰退的趨勢。(4)強調開發計劃和最大限度地利用已開發的土地和基礎設施,鼓勵對土地利用采用“緊湊模式”,鼓勵在現有建成區內進行“垂直加厚”。(5)打破絕對的功能分區思想和嚴格的社會隔離局面,提倡土地混合使用,住房類型和價格的多樣化。

      如果說精明增長運動是對城市蔓延的理論反思,那么新城市主義運動的崛起則是把這種反思貫徹到城市設計之中。這一理論批判了城市的郊區蔓延模式,提倡二戰前美國小城鎮和城鎮規劃傳統,塑造大都市、城市和城鎮、社區并存的空間格局。1996年,在南卡羅來納州查爾斯頓《新都市主義憲章》發表,這一憲章強調城市和城鎮的開發、再開發應該尊重歷史形成的模式、常規和邊界,主張恢復現有的中心城鎮和位于連綿大都市區域內的城鎮,將蔓延的郊區重新整理和配置成為有真正鄰里關系的、不同形式的社區,并保護自然環境,保護文化遺產。

      同樣的反思也在中國出現,由于中國城市蔓延對郊區的侵蝕,在一些地區,城市不僅沒有給郊區帶來發展,反而由于產業尤其是污染性產業向郊區的轉移,激化了城鄉對立。而城市里的這些“輝煌城建成就,到底是充分體現和利用了城市化內在的聚集效應,還是僅僅因為權力過于集中,通過權力又集中資源,從而堆積出輝煌的城市景觀?事實上,這種情形到處可見:區域中心城市高樓林立,而大都市邊緣則城鄉停滯和衰落,包圍著大都市帶的經常是一圈貧困帶。這其中是否有權力集中導致的社會發展資源集中的原因?”

      因此,精明增長理論的背后是城市權力的再調整,從城市規劃層面上看,這一理論否定了簡單的城市增長模式,并對城市增長設定了邊界。從權力結構上看,這一理論削弱了城市肆意擴張的權力,把城市發展與郊區發展聯系起來。城市發展的思路重新回到城市自身建設上來,并力圖為緊湊的城市空間提供更加協調的公共生活。

      三、再城市化進程中的權力沖突

      正如前文所論述,城市增長機器理論意味著城市發展建立在郊區的土地侵蝕之上,從而形成不同的功能分區。但是當這種城市蔓延的傳統增長方式被城市邊界所鎖定時,肆意的城市權力也被套上了反思的枷鎖。改變長期以來的內城衰落成為城市政府新的任務。

      首先,城市再發展的新動力。從政治學的角度來看,城市蔓延意味著城市權力的調整。這種調整不僅僅意味著城市權力相對于郊區權力的失衡,“郊區化和城市蔓延的結果是,郊區與老城區的距離增加、聯系弱化,勢必形成城市副中心,甚至新的城市中心取代原有的中心。城市繼續發展到大城市以上的層級,有可能出現若干個副中心”。城市向郊區的蔓延,不僅伴隨著城區面積的擴張,也伴隨著城區人口的流失和中心城區的衰落。

      進入20世紀80年代,西方國家一些城市人口開始恢復增長。在80年代后半期,人口100萬及以上的大城市區域的平均人口增長率超過了人口100萬以下的大城市區域的平均人口增長率。紐約的復興尤其明顯。紐約在20世紀70年代人口減少了3.6%,而在80年代人口增長了3.1%。在整個美國的大城市區域中,中心城區的年平均人口增長率在20世紀70年代到80年代之間從0.09%回升到0.64%。澳大利亞和加拿大在20世紀80年代都出現了大城市區域和內城區人口增長的現象。

      逆城市化為什么會在20世紀80年代開始得到逆轉?有學者認為,這種“再城市化”的主要動力來自國際移民增長和大規模的都市更新。但是毫無疑問,這種人口的遷徙僅僅是再城市化階段的表象。

      在這種表象背后,是移民突破制度與文化阻隔的過程,也是移民逐步融入城市的適應過程。美國社會學家高斯席德在《發展中國家的城市移民》一書中認為:“移民的適應可以界定為—個過程,在這個過程中,移民對變化了的政治、經濟和社會環境做出反應。從農村到城市常常包含了這三方面的變化。”

      無疑,西方學者多從自由主義的角度入手討論個體的移民或族群對于城市的接受與適應。正是由于內城環境的改善,才抵消了逆城市化的人口流失,因此,人口自愿流入內城成為再城市化的重要動力。

      其次,再城市化中的權力沖突。把城市移民與城市產業政策的調整結合起來是一種重要的分析思路,但仍然不足以解釋內城人口的反彈。人們為什么重新進入城市?英國社會學家格拉斯在1964年使用了“紳士化”一詞。肯尼迪將這個詞定義為在一個街區中,較高收入的家庭取代較低收入居民的過程。按照肯尼迪的定義,這往往包括三個特征:第一,必須有低收入的居民從他們的街區中被置換出來,這種置換往往是非自愿的,即通過迅速升高的地租或增加物業稅讓那些寧愿留在原居住地的居民因無力負擔生活開支而被迫離開。第二,不僅街區的住宅質量得到提升,而且其人群的社會經濟特征也發生了改變。第三,街區文化特征發生改變,新來者會按他們的文化、生活方式、消費品位來改變這個街區原有的社會文化特性。因此,這些“紳士”向內城的流動,改變了原先內城的社會結構,抬高了內城原居民的生活成本,也相應降低了后者的生活質量。

      當然并不是所有城市都有一個內城重新崛起的過程,在中國的上海、北京,日本的東京等特大城市,內城從來沒有消退過。由于這些特大城市擁有著更加良好的公共交通、公共衛生及公共教育等資源,全國甚至世界各地的大量人口紛紛涌入這些都市內城區。內城區的物業價格居高不下,原住民改善住宅的能力也日益下降。

      再次,再城市化進程中的權力沖突。從人口聚集到聚落社會,從村鎮到城市,政治權力有一個逐步積聚的過程。即使在內城重新崛起的年代,也意味著中產階級的權力提升:“起初,紳士化被賦予重新挽救內城的潛能。在這一過程中,它有能力給內城帶回投資與發展,消滅城市衰敗,振興鄰里社區。”

      因此,內城提升的責任并不屬于社會各個階級。工人階級不僅將失去社會地位,更可能失去重新崛起的內城居住場所,這意味著新的權力沖突在原住民與新移民之間展開。與以往所不同的是,這次的新移民往往來自更高的社會階級。

      在不同的政治制度下,人口重新回歸城市以后可能還意味著更多的城市問題。在中國,雖然受戶籍制度的嚴格限制,中心城區的人口增加仍然是普遍的規律。但是人口的大量涌入意味著城市繁榮的同時,同樣意味著嚴重的權力隔絕。各種社會階層的人口通過“居住證”而非“戶籍”居住下來。與歐美等國家的特大城市不同的是,即使是中產階級,在中國特大城市落戶的難度遠遠超過獲得一些國家國籍的難度,更遑論較低社會階層民眾的城市融合。伴隨著持有居住證者的大量增加,這種社會隔絕不僅僅有可能體現為20世紀美國底特律黑人融入之后的社區隔絕的再次重演,也有可能形成“本地人”與“外地人”的身份隔絕。因此在這一輪過程中,人口的來源結構意味著新的社會生活的濃縮和新的異質社會力量融合的過程,社會有可能再次形成芝加哥學派所謂的“馬賽克化”的圖景。

      當然,城市化的進程并不是一種模式對于另一種模式的替代,再城市化仍將伴隨著城市蔓延的過程。在這一復雜過程中,核心城市終將為多中心的城市集群所取代,一種核心的內城權力也終將為新的城市權力聯合體所取代。也只有在城市權力依托了蔓延的城市群體以后,城市權力的交錯才不僅僅體現為城市內城與外城、城市與郊區的權力沖突。

      參考文獻:
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