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    “村改居”社區原村民市民化困境分析

    時間:2019-05-16 來源:南方人口 作者:鄧智平,劉小敏 本文字數:12696字

      摘    要: “村改居”是就地城鎮化的必然結果。村改居社區原村民的市民化邏輯就在于基于地權進行權益交換。在解決身份、空間困境的同時, 也面臨著選擇性的問題。這主要體現在政策上的區別對待、生產方式上低城鎮化就業、生活方式的居住區隔和社會交往封閉、文化認同上的內卷化。村改居社區原村民的市民化困境可能導致社區原村民長期停留在“半市民化”狀態, 可能掉入“市民化陷阱”。未來需要基于共建共治共享邏輯, 從個體能力提升、公共服務改進和社會融入推進等方面著手進行改善。

      關鍵詞: 村改居; 新型城鎮化; 半市民化; 市民化陷阱;

      Abstract: The reform changing the rural villages into urban communities is the result of expanding urbanization. The logics of former villagers' citizenization lies in the exchange of rights and interests based on their land rights. The reform can solve the villagers problems such as citizen identity and space dilemma, but cause new problems of selectivity mainly reflected in the differential treatment by the relevant reform policies, low urbanization employment in the mode of production, residential segregation and social isolation in life-style, involution of cultural identity. Some villager's citizenization may trapped by long time semi-citizenization. The suggestions for these problems can be considered for individual capacity improvement, public service improvement and social integration based on the logic of collaboration, participation, and fair interests sharing of all villagers.

      Keyword: Reform changing rural village to urban communities; New urbanization; Semi-citizenization; Citizenization trap;

      1、 研究問題

      改革開放以來, 我國的城鎮化水平快速提高, 城鎮化率從1978年的17.92%提高到2016年的58.52%, 城鎮常住人口從1.7億人增加到8.1億人。在城鎮化速度取得輝煌成績的背后, 城鎮化的質量卻飽受非議。黨的十八大以來, 黨和國家明確提出了以人為核心的新型城鎮化戰略, 學界對新型城鎮化進行了廣泛研究, 各級黨委政府也為此出臺了一系列政策, 比如戶籍制度改革和常住人口基本公共服務均等化。這些政策以及一些研究, 在對象上主要針對農民工1, 在是否實現人的城鎮化標準上, 往往以是否獲得城鎮戶口為標準。而作為就地城鎮化模式之產物的“村改居”, 雖然已經在全國各地特別是東南沿海發達地區廣泛實踐, “村改居”社區原村民2基本上獲得了城鎮戶口, 然而原村民轉為城市居民后, 村民的市民化問題并沒有得到足夠關注。

    “村改居”社區原村民市民化困境分析

      一定程度上來看, 村改居社區居民的前身, 同農民工的前身, 本質上是一致的, 從戶籍身份上來看, 均屬于農民。但從研究起點來看, 村改居社區原村民的城鎮化具有不同于農民工市民化的結構約束和個體選擇:一是空間上的同一性, 村改居社區原村民的市民化是在原有區位空間上進行, 不存在空間流動的問題;二是社會關系的延續性, 村改居社區原村民的關系網絡不會出現中斷, 一般能夠維持原樣;三是組織化的博弈能力, 不同于農民工分散化的力量, 村改居社區原村民集體行動能力較強, 組織資源動員迅速, 具有較強的組織化博弈能力;四是家庭的完整性, 不同于進城農民工, 村改居社區原村民的市民化過程是以家庭為單位同步推進的。因此, 在新型城鎮化背景下, 有序推進村改居社區原村民的市民化, 需要解決的問題是如何在城市人口—村改居社區原村民—農民工這一體系之間, 確定村改居社區原村民的權益體系以及如何避免農民工群體低度市民化的制約, 就成為理解村改居社區原村民市民的前提和基礎。

      2、 文獻回顧

      市民化問題, 通常是指戶籍身份、職業身份、居住形態等出現了改變的社會群體, 比如農民工、失地農民、非正式就業者等等, 如何適應和融入城市的問題。從政策設計和政府治理的角度來看, 本質上是資源再分配和利益均等化問題, 要在新型城鎮化的引導和驅動下, 建立實現發展成果最大限度的社會共享的新機制和新政策。

      已有文獻關于市民化問題的研究, 主要遵循著兩條路徑:一條是結構主義路徑, 從政策設計、制度障礙、結構約束、市場轉型等角度, 探討了市民化過程中所存在的積極性或消極性結構因素, 比如工業化和現代化視角, 探討了工業部門的擴張使得農業部門的勞動力不斷被吸納, 農民非農就業情況日益增加, 使得相應的政治權利、社會關系、個體利益等等都會面臨劇烈的調整和轉變;比如戶籍制度的視角, 探討了戶籍制度對轉移就業、進城打工等社會群體的約束作用, 戶籍制度一定程度上抑制了農民工、失地農民市民化的順利推進;一條是個體主義路徑, 從社會流動、社會網絡、人力資本等等角度, 研究了不同社會群體市民化的實踐過程及行動邏輯, 比如社會資本探討了農民工在城市求職、就業、居住等過程中發揮了的支持性功能, 比如技能培訓、法律知識學習、繼續教育等人力資本的提升, 有助于提升農民工、失地農民融入城市。

      具體到村改居社區原村民市民化研究來看, 主要包括兩大視角:一種是基于宏觀邏輯的制度主義視角來研究村改居原村民的城鎮化、市民化模式, 基于土地約束、制度約束等立場來探討如何整體性推進村改居社區原村民的城鎮化或市民化進程;一種是基于現實主義的政策設計視角來破解村改居社區原村民的城鎮化或市民化的實施路徑, 從一般性社會現實情況, 或從整體性解決一般社會問題, 來研究如何在政策設計和具體行動方案上有所突破。

      2.1、 基于宏觀邏輯的制度主義視角:側重社區層面的理論研究

      城鎮化是現代化的重要內容之一。在從傳統鄉村社會走向現代城市社會的變遷過程中, 總是伴隨著大量的農村勞動力向城鎮轉移, 同時有大量農村社區變成城市社區, 前者在理論上被稱為“農民的終結”[1], 后者在理論上被稱為“村落的終結”[2]。在我國, 由于城鄉二元體制的存在和制約, 實現城鎮化主要有農村人口自發進城和“村改居”兩條路徑[3]。解決進城農民工問題主要是為了推進人的城鎮化, 而“村改居”則同時兼具人的城鎮化和土地城鎮化雙重任務。

      一般來說, 城鎮化可分成異地城鎮化和就地城鎮化兩種模式3。異地城鎮化主要是指大量農村人口跨省流動的“民工潮”現象;而就地城鎮化則是更突出了農村的就地改造, 即農民并沒有遷移到其他地方, 而是在世世代代居住的鄉村地區, 完成了向城鎮化、現代化的轉型[4]。顯然, “村改居”是就地城鎮化模式的必然產物。從動力來源來看, 農村就地城鎮化也有兩種類型:一種是由于城市經濟的發展導致用地需求膨脹, 地理位置靠近城市的城郊農村、城鄉結合部的土地不斷被征用而納入城市范圍, 屬于外生被動型城鎮化;另一種是由于鄉村工業化內生驅動的城鎮化, 如蘇南和珠江三角洲地區。目前學術界所談論的“村改居”社區, 較多地指向第一種類型, 對非城郊農村的“村改居”現象關注不足。

      雖然“村改居”沒有公認的定義, 但一般是指將農村性質的“村民委員會”改成城市性質的社區“居民委員會”, 將農村居民的農業戶籍成建制改為非農業戶籍[5]。“村改居”后所形成的社區被稱為“村改居”社區。學界通常認為, “村改居”社區是城市社區中一種比較特殊的社區類型, 同時兼有城市社區和農村社區兩者特點, 總體上處于“非城非鄉, 亦城亦鄉”的狀態, 被稱為從由農村自然社區向城市規劃社區轉變的“過渡型社區”或“轉制社區”[6]。本文從城鎮化的角度, 認為“村改居”社區是一種“半城鎮化”狀態的特殊社區。

      為擺脫“村改居”社區“半城市化”的困境, 學界做了很多研究。這些研究成果概括起來主要集中在兩個維度:一個對“村改居”社區進行綜合整體的研究。如有學者從城鄉二元制度的分割與整合的角度研究了“村改居”的制度困境及未來發展[7], 有學者分析了“村改居”社區秩序的斷裂、失序與重建[8], 還有的指出了村改居”社區治理的困境、目標取向與對策[9]。另一種是單獨研究“村改居”社區某一個方面的問題。如有人研究了“村改居”社區的集體經濟改制問題[10], 有人探討了“村改居”社區的組織建設[11], 還有人分析了“村改居”社區面臨的文化轉型問題[12], 等等。

      總體來看, 目前學界對“村改居”的研究主要側重宏觀、結構層面的分析, 微觀、個體分析不足, 即過于偏向農村城鎮化, 對農民市民化關注不足, 特別是對“村改居”社區原村民的城鎮社會適應、社會融入問題研究不足。這是因為長期以來, “村改居”研究主要基于“城鎮化”視角, 而“城鎮化”概念側重于國家、區域、結構層面的變化, 而“市民化”概念主要是指社會成員的變化[13]。新時期從推進以人為核心的新型城鎮化出發, 迫切需要采用市民化的理論視角。

      2.2、 基于現實主義的政策設計視角:關注行動者個體層面的解決方案設置

      為解決人的城鎮化嚴重滯后的問題, 推進農業轉移人口市民化被作為新型城鎮化戰略的重中之重。但是, 當前無論是學術界還是政策界, 對農業轉移人口市民化的理解均存在較大偏頗。突出表現在:

      對農業轉移人口的范圍理解過窄。從字面上理解, 農業轉移人口是指從第一產業農業轉移到其他非農產業就業的人群[14]。這一概念不僅包括農民工, 也包括“村改居”社區原村民等。但在學術界, 相當多的論文在題目上表述為“農業轉移人口”, 但在具體論述中, 卻僅僅指向“進城農民工”, 忽視了“農業轉移人口”這一概念的多樣性”[15];在政策界, 無論是《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020年4) 》還是國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》 (國發[2016]8號) , 在論述農業轉移人口市民化時, 主要討論了如何縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距以及推進基本公共服務常住人口全覆蓋, 針對的也都是進城農民工。當然, 也有學者注意到這一問題, 如文軍和沈東從“市民化連續體”的角度, 把農業轉移人口的范圍擴展為進城農民工、城郊農民和居村農民三種不同類型[15]。但筆者認為, 這一擴展仍然不能很好的解釋“村改居”社區原村民的市民化。因為城郊農民主要是指城市郊區的失地農民, 居村農民主要是指散布在全國各地農村中的原生態居村農民, 而“村改居”社區有的可能在城市郊區, 有的并不在城市郊區, 甚至就是原生態的農村轉變而來的。正如前文對農村就地城鎮化的論述所言, 城市向周邊郊區農村的征地擴張固然是一種路徑, 并產生城郊征地農民市民化問題;而農村地區尤其是東南沿海連片的非城郊農村通過就地工業化進而實現城鎮化也是一種路徑, 并產生“村改居”社區原村民的市民化問題。在筆者調研的珠江三角洲地區, 很多過去的農業縣如東莞、中山等, 在改革開放過程中通過“村村點火, 戶戶冒煙”的方式實現了就地工業化, 政府大規模征地并不明顯, 主要是村集體或農戶自己創業開廠或建廠房出租[17], 因此, “村改居”社區原村民的市民化顯然不能等同于征地農民市民化或城郊農民市民化。

      對市民化的理解同樣過于狹窄。一方面, 市民化被狹義地等同于獲得市民權。受西方公民權理論影響, 國內學者一般認為, 農業轉移人口市民化就是要讓農民獲得城市市民的成員資格以及作為市民成員資格所意味的福利、安全[18], 特別是對農業轉移人口如何獲得與城鎮市民同等的勞動、子女教育、醫療、社會保障等社會權利。殊不知, 農民市民化是一項復雜的社會系統工程, 它不僅僅包括農民社會身份和職業的轉變以及居住空間的地域轉移, 而且是一系列角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式和生產生活方式的變遷, 是農民角色群體向市民角色群體的整體轉型過程[19]。另一方面, 市民權獲得的標志被簡單地等同于獲得城市戶口。在中國, 由于市民權利的獲得與戶籍制度緊密聯系在一起, 因此, 學者們通常認為, 市民權的獲得的標志主要是戶口, 獲得所在地城市戶口就意味著獲得市民權[13]。可是, “村改居”社區原村民, 在“村改居”過程中已經獲得城鎮戶口和城鎮居民身份, 但是他們是否就已經實現了市民化真正成為城鎮的市民呢?答案顯然是否定的。如有學者發現, 不僅農民工不能順利融人城市, 即使是在城市發展規劃中整體劃歸進城市的“城中村”“城邊村”, 土地和人口仍無法順利融入城市[21]。但目前專門針對“村改居”社區原村民市民化的研究成果還比較少, 尤其缺少理論上的提煉和對話。

      綜上所述, “村改居”社區原村民是農業轉移人口的重要組成部分, 與農民工市民化不同, “村改居”社區原村民的市民化必須突破簡單的獲得戶口就會獲得市民權的狹義理解和線性邏輯5, 從更廣泛的意義上探討戶口與市民化的關系。

      3、“村改居”社區原村民“半市民化”的實證分析

      不同于前人的研究, 本文將采用“半市民化”概念6分析已經獲得城市戶口的“村改居”社區原村民的生存狀態。“半市民化”是一種介于農民與市民之間的狀態, 指“村改居”社區原村民在生產、生活、思想觀念、政策安排等方面既與傳統的農民不同, 又與真正的城市市民有異。通俗地說, 如果說“村改居”社區總體上處于“村不村、居不居”的“半城市化”狀態, “村改居”社區原村民總體上則處于“農不農、工不工”的“半市民化”狀態。下面將從定性和定量兩個方面來描述這一狀態。

      3.1、“村改居”原村民“半市民化”的定性描述

      從微觀個體的角度, 描述一個人的生存狀態無非是行為層面的生產方式、生活方式以及內在心理層面的思想觀念和外在環境層面的制度安排。這一分析框架與波蘭尼所說的經濟、社會、制度和文化四個層面的嵌入性理論一一對應[22], 也與王春光所說的農民工在體制、社會生活行動和社會心理三個層面上的不整合基本一致[23]。具體到村改居社區原村民市民化的思路來看, 也基本上可以按照經濟、社會、制度和文化心理四個層面進行分析。

      一是經濟上的生產方式:就業非農化但不城鎮化。市民和農民最大的差別就是就業方式。調研發現, “村改居”原村民基本上不再從事農業生產, 不以農業收入作為主要生活來源7, 多數靠集體經濟分紅和房子出租, 少數靠自己打工或經商經營所得。也就是說, “村改居”原村民雖然成為農業轉移人口, 但是大多數人并沒有形成與城市居民同等的就業形態和就業方式。一些人既不從事農業生產, 又沒有或者不愿意從事現代工業和服務業等職業, 處于一種既不像工、也不像農的“兩不像”狀態, 甚至還出現一些不務工、不務農、不讀書、不經商的“四不青年”或“二世祖”。“村改居”社區原村民游離于城鎮勞動力市場之外, 城鎮化就業不足的原因有兩個:一是就業的意愿不強。由于村集體經濟通過出租通用廠房和經營外來人口公寓, 每年能夠為原村民提供可觀的分紅收入, 同時自家宅基地上的自有房屋出租也能獲得不菲的租金收入, 這些足以讓他們過上比較體面的物質生活, 因此不愿意積極走出家門從事工業或服務業, 甚至對一些收入不高的服務行業具有鄙夷歧視的態度。二是就業能力不足。由于長期以來農村教育培訓水平相對落后, 使得“村改居”原村民的技能素質普遍偏低, 參與現代市場分工的能力仍然不強。尤其是年紀較大的居民, 其農業勞動技能與工業化的生產方式之間存在極大的不適應性[24], “村改居”后, 他們既無法繼續從事農業生產, 又缺乏有效的技能適應新的城市工作。

      二是社會上的生活方式:居住區隔與社會交往封閉。集中居住和混合居住現代城市居住方式最重要的兩個特點。然而, 目前大部分珠江三角洲“村改居”社區的本地戶籍原村民各家各戶均建有單家獨院, 形成新村集中在一起, 而舊的住宅則出租給外地的打工者居住, 形成了典型的“二元社區”[25]。這種居住方式弊端有四:一是浪費土地, 不符合城市集約利用土地資源的規律;二是不利于本地人與外來人口的融合;三是傳統宗族勢力可能妨礙現代民主、法治、理性社會的構建;四是大量自建房的存在可能導致農民不愿意參與現代就業方式, 以前靠種地, 現在改種房子, 依賴收租為生。同時, 在社會交往上, “村改居”社區原村民大部分也只愿意和本村人交往, 更多的是基于血緣、地緣的社會關系。這固然有語言不通、社區居民自治程度不高的客觀因素, 但更多是原村民的開放意識和能力不足。一方面由于“村改居”社區原村民較少地參與城鎮勞動力市場就業, 所以無法與真正的城鎮居民建立基于業緣的社會關系;另一方面, “村改居”社區原村民又覺得自己在經濟社會地位高出非戶籍的打工者一等, 不愿意與農民工等外地人交往, 談不上吸納外來人口參與當地社區治理。如許多村委會的牌子雖然換成了居委會, 但是人員結構并沒有大的調整, 外來非戶籍常住人口難以進入“村改居”的“兩委”班子。

      三是外在環境的政策安排上, 仍然沒有享受與城鎮居民同等的權利義務。從政府公共政策安排來看, 部分“村改居”社區的原村民并沒有享受與城鎮居民同等的權利義務。首先, 從權利上來看, 公共服務供給仍然是城鄉二元體制。“村改居”后, 很多社區的公共服務 (如治安、衛生等) 仍然依靠集體經濟組織投入, 不像城市社區主要來自政府公共財政給付[26]。由于集體經濟組織成員 (股民) 與現在的社區居民并不完全重合, 加劇了集體經濟成員 (股民) 與非集體經濟成員 (未取得股民資格的本地居民和外來居民) 之間的矛盾。其次, 從義務上來看, “村改居”社區原村民也沒有履行城鎮居民的義務, 仍然保留著很多農民特有的權利。如土地二元結構的問題, “村改居”社區原村民仍然有宅基地分配的權利;又如很多集體經濟組織屬于股份合作社或聯社, 主要在農業部門登記, 并不按照工商企業納稅;再如, 在十八屆五中全會全面放開二孩政策出臺之前, “村改居”社區原村民也基本上是執行農民的“一孩半”計劃生育政策。

      四是內在文化心理身份認同內卷化。身份認同是個人在情感和價值意義上, 視自己為某個群體成員以及隸屬于某個群體的認知。通俗地說, 認同一方面概念揭示了“我們”是誰;另一方面又區分了“他們”是誰[27]。調查表明, “村改居”后的原村民大多數心理傾向于自己是一個農民或者是半個農民半個市民, 真正認為自己是城鎮居民的很少[28]。這是因為, “村改居”社區原村民在就業、生活、權利義務等客觀方面確實與真正的城市市民和農村居民有差別, 同時, 由于其社會交往的封閉, 主觀上也難以得到市民和農民工的平等承認。

      3.2、“村改居”原村民“半市民化”的定量分析

      為了更好地呈現“村改居”原村民“半市民化”的真實水平和實際狀況, 筆者于2018年2月在廣東省中山市G鎮進行了小范圍的問卷調查, 共發放350份調查問卷, 回收有效問卷309份, 有效問卷回收率為88.2%。考慮到征地拆遷、村改居等屬于較為敏感的問題, 再加上被訪者自身的認識和立場問題, 在對某些指標的回答存在部分偏差, 在進行統計分析時, 筆者進行了差值處理, 盡可能反映實際的狀態。從樣本的背景情況來看, 男性占56.8%, 女性占43.2%;被訪村民或居民的評價年齡為42.3歲 (標準差10.5歲) ;其中大部分被訪村民為已婚, 占60.4%, 未婚的占36.5%, 離婚喪偶等占3.1%。以身份認同為因變量, 檢驗各變量對其的影響。因變量為“您如何看待自己的身份? (1=農村人, 0=不是農村人) ”, 個體特征變量包括性別 (1=男, 0=女) 、年齡 (連續變量) 、受教育年限 (連續變量) , 社會經濟變量包括生產方式和生活方式, 生產方式變量包括收入方式 (1=非農為主, 2=分紅和出租為主, 3=其他為主) 、職業技能培訓 (1=有, 0=沒有) 、是否有宅基地 (1=有, 0=沒有) , 生活方式變量包括居住方式 (1=集中居住, 0=混合居住) 、社會交往 (0=以家人、親戚、鄰居交往為主, 1=以同事交往為主, 2=以社區外交往為主) 。通過建立以身份認同為因變量, 以個人特征、生產方式和生活方式為自變量的Logit模型 (見表1) 。

      根據模型統計結果可以發現:年齡和婚姻對“村改居”社區原村民的身份認同沒有顯著影響, 一個人不會因為年齡增長和婚姻狀況的變化而呈現出明顯的身份認同轉變。性別卻對“村改居”社區原村民的身份認同有顯著影響, 也即相對男性來說, 女性更加認同自己的非農村人身份。收入方式和職業技能對“村改居”社區原村民的身份認同有顯著影響, 不過收入方式對“村改居”社區原村民的身份認同只有部分顯著影響, 以非農收入為主的“村改居”社區原村民相對于以分紅和出租為主的村民, 更加認同自己的農村人身份。此外, 職業技能較高的“村改居”社區原村民相對于以沒有職業技能的村民, 更加認同自己的農村人身份。居住方式和交往方式都對“村改居”社區原村民的身份認同有顯著影響。其中, 相對集中居住的原村民來說, 混合居住的村民更加認同自己的農村人身份;相對以家人親戚鄰居交往為主的原村民, 以同事交往為和以社區外的交往為主的原村民, 更加認同自己的農村人身份。

      表1“村改居”原村民身份認同的Logit模型
    表1“村改居”原村民身份認同的Logit模型

      注意:*<0.05;**<0.01;***<0.001

      3.3、 小結

      綜上, 村改居社區原村民的市民化邏輯決定了他們市民化路徑的特殊性, 具體可歸結如下 (見圖1) :

      從身份譜系來看, 農民、農民工、村改居社區原村民和城市市民, 這四大社會群體之間存在著身份變化的連續譜系。其中, 農民和市民是身份概念體系的兩個極端, 農民市民化成為市民, 既是農民的基本權利, 也是城市化發展的必然趨勢。農民工和村改居社區原村民則處于向城市市民轉型和過渡的中間階段, 這是一種處于變動過程中的身份狀態, 也是一種充滿不確定性、處于漂移過程中的身份狀態。因此, 為了更好地理解村改居社區原村民的市民化邏輯和實踐, 可以先將村改居社區原村民和農民工進行比較分析 (見表2) 。

      圖1 村改居社區原村民半市民化狀態圖
    圖1 村改居社區原村民半市民化狀態圖

      表2 市民化類型及邏輯比較
    表2 市民化類型及邏輯比較

      可見, 不同于農民工市民化, 具有本地戶籍的村改居社區原村民, 其市民化發展:在空間上沒有變化, 屬于立地轉移;在戶籍上有變化, 但屬于本地戶籍的轉換;在市民化邏輯上, 更多是通過土地產權作為權益保障;在市民化類型上, 出現了身份市民化和利益半市民化情況;在市民化困境上, 面臨的最大問題就是選擇性受限。總體來看, 如何基于地權重構利益分配, 保障村改居社區原村民的合法權益, 進而推動城市化和市民化同步。

      4、 走出“市民化陷進”:基于共建共治共享邏輯下的社會整合邏輯

      在中國就地城鎮化的過程中, 雖然很多農村通過“村改居”變成了城市社區, 但這些“村改居”社區的原村民并沒有實現人的城鎮化, 戶籍身份的改變并沒有帶來他們生產方式、生活方式、心理認同、政策安排的根本改變。“村改居”社區原村民, 總體上處于一種“半市民化”狀態。過去不少地方“村改居”都是先許諾諸多“不變”后, 很快就換了牌子 (即把村委會招牌換成居委會招牌) , 然后才艱難地完成實質性過渡, 有的地方甚至長期“換湯不換藥”, 導致“村改居”的有名無實。

      借用孫立平的“轉型陷阱”概念, 如果“村改居”社區原村民長期停留在“半市民化”的過渡狀態, 則有可能陷入“市民化陷阱”。轉型陷阱是指既得利益格局阻止進一步變革的過程, 要求維持現狀, 希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化, 形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”[29][33]。而市民化陷阱則是指已經“村改居”的社區原村民試圖保留城鄉二元體制雙重受益的既有格局, 同時享受國家對城鎮戶籍和農村戶籍相關的雙重優惠政策。盡管市民化過渡需要一個過程, 但是不應該長期存在。

      從社會發展趨勢來看, “村改居”是非農化地區村落終結的必由之路, 是就地徹底城鎮化的必經階段。要看到“村改居”對打破現有城鄉二元結構的重要作用, 也是促進城鄉一體化的重要舉措。盡管“村改居”過程中出現了各種問題, 但不能因此而否定“村改居”。“村改居”不是不要推進, 而是要完善和規范“村改居”的條件和標準[30]。針對“村改居”社區原村民“半市民化”的問題, 本文提出如下走出市民化陷進的政策建議:

      一是扭轉地方政府在推進“村改居”中的發展主義政策取向。一些地方政府熱衷于推進“村改居”工作, 主要目的是獲得農民手中的土地, 并沒有充分考慮本地城鎮化水平和居民的意愿。這一做法在實踐中帶來很多弊端, 因換了牌子后, 很多原來的許諾與為城鎮居民設定的法規制度相抵觸, 引發很多矛盾。一些地方甚至出現了“回流”的情況, 如廣東省江門市新會區四個原來已經實現了“村改居”的村莊改回到農村體制。地方政府如果只想收獲“村改居”促進經濟發展的紅利, 而不愿意承擔承擔“村改居”的改革成本, 那么農民往往是會抵制和反對“村改居”的, 從而出現反城市化現象。當然, 這對整個中國的城鎮化和現代化是嚴重不利的[31][32]。因此, 必須打破“市民化陷阱”的邏輯, 在公平正義的基礎上重新凝聚推進“村改居”的共識, 既堅定不移又實事求是地走向現代城市文明。例如, 以后啟動新的“村改居”, 可以在將“村改居”標準更改為現有城市社區設置標準的前提下, 在先完成體制上的過渡之后才換招牌。

      二是切實增強“村改居”居民的再就業能力。首先, 完善“留地安置”再就業。改變過去單一“貨幣+培訓”安置政策, 探索“留地安置”就業政策。借鑒山東青島、浙江杭州、成都等地的成功做法, 對征地村預留10%左右的發展用地, 將這些預留地按城市用途, 統一規劃, 規模發展。幫助引進項目帶動就業, 有針對性地培訓項目所需要的勞動力, 促進產業項目用工與解決當地勞動力就業相結合。其次, 扶持創業促就業。建立適應居民投資創業的平臺, 出臺小額擔保貸款、創業扶持資金、一次性崗位補貼、就業見習補貼、社會保險補貼、創業培訓補貼、創業典型獎勵等創業扶持政策, 引導失地居民積極創業。積極轉變就業服務方式, 通過為每一個有創業意愿并參加創業培訓的社區居民、城鎮失業人員、返鄉創業農民推薦一個創業項目、協助落實一處經營場地、幫助辦理一筆小額擔保貸款。全程為他們提供培訓有平臺、就業有選擇、創業有扶持的就業服務, 讓所有想就業和創業者都能有發揮才干的機會。再次, 公益崗位保就業。開發社區管理和公益性服務崗位, 通過創建充分就業社區, 實施就業援助, 落實失地居民就業優惠政策等措施。建立推薦就業機制, 并積極提供涉及保安、保潔、托老、醫療、中介、家政、市場協管員等公益性崗位, 保證居民穩定就業。大力開展宣傳教育工作, 幫助失地居民轉變就業觀念, 努力提高自身素質, 增強就業意識。

      三是加快推進“村改居”社區公共服務均等化。考慮到政府財力的問題, 建議采取分步走、逐步過渡的方案, 逐步解決“村改居”社區的公共服務均等化問題。首先, 設立一定的過渡期。在過渡期內, “村改居”社區基本公共服務和公共產品的供給費用由政府和集體經濟組織按比例分擔。經濟實力較雄厚的集體經濟組織分擔的比例可以略高。但是, 政府財政承擔的比例應該逐年提高。過渡期的時間由當地政府根據財力制定。其次, 在過渡期結束后, 政府應全面承擔“村改居”社區基本公共服務的供給, 并實現與本地區居民的均等化。政府要將“村改居”社區基本公共服務的供給納入公共財政的覆蓋范圍, 納入城市統一管理, 由相關部門按與城市居民一致的現行政策執行。

      四是努力促進外來人口與本地的共享發展和有序治理融合。外來人口和“村改居”社區原村民居住在同一社區, 但由于身份、權利、生活方式上的差異而難以融合, 既不利于本地人拓展社會交往, 也不利于外地人融入城鎮。建議建立健全居住證與公共服務供給掛鉤制度, 以居住證為載體全面實現均等化。探索建立基本公共服務錢隨人走的財政轉移支付制度。在公共服務資源緊缺的情況下, 建立外來人口積分管理與公共服務供給掛鉤制度, 降低特殊人群的積分門檻, 向環衛、公交、教育、基層醫療、養老等特殊艱苦行業適當傾斜。探索促進外來人口與本地人口融合共進的有效途徑, 除開展形式多樣的文化活動和社區居民自治活動外, 適當降低非戶籍居民參與兩委選舉的門檻, 增加各級黨代會、人大、政協代表 (委員) 中外來人口的名額和比例, 不斷擴大外來人口有序的政治參與, 保障外來人口的政治參與權和話語權, 同時發揮本地人和外地人的治理主體作用。

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      注釋:

      1 本文是在廣義上使用農民工概念, 不細究農村流動人口、外來人口等概念的區別。
      2 “原村民”是指“村改居”前在當地居住生活的戶籍農民。實際上在“村改居”社區地理范圍內居住的除了戶籍農民, 還包括在該社區范圍內工作和生活的流動人口等, 所以不使用“村改居”社區居民概念。
      3 當然, 還有學者在異地城鎮化和就地城鎮化之外提出了就近城鎮化, 由于“就近”和“異地”主要是跨地區遷移流動的空間距離存在差別, 本文將其統一概括為異地城鎮化。
      4 如《國家新型城鎮化規劃 (2014-2020年) 》提出“到2020年將戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右, 努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶”。
      5 曾經有學者用“半城市化”“半市民化”概念分析農民工的城市社會融入狀態, 但筆者檢索發現, 目前尚未有學者把這一概念用于分析“村改居”社區原村民。
      6 從調研的情況來看, 村民委員會在改成城市居民委員會之前, 村民基本上就已經不再以農業為生, 主要經濟收入也不再來自農業。如廣東省2003年出臺的《關于調整我省村民委員會規模的通知》規定, 符合下列條件之一的村委會, 納入“村改居”范圍: (1) 城鎮居民戶籍人口占本村總戶籍人口一半以上; (2) 人均耕地面積低于所在縣 (市、區) 人均三分之一; (3) 三分之二以上的村民不從事農業勞動, 不以農業收入作為主要生活來源。東莞、中山等珠三角的各地標準也基本與省一致。對于就地工業化的農村來說, 第一個條件一般難以達到, 后面兩個條件則比較容易達到。

      鄧智平,劉小敏.村改居社區原村民的半市民化問題研究[J].南方人口,2019,34(02):27-37.
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