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    從社會學看以人民為中心的城市建設

    時間:2018-10-20 來源:廣東社會科學 作者:李強,趙麗鵬 本文字數:13895字

      摘要:社會學認為, 政府、市場與社會是社會運行的三大機制, 三者之間的協調與平衡是實現和諧社會的必要條件。由此觀之, 當前我國城市建設與治理中存在三大負面現象:城市建設中以權力為中心的、以資本為中心的、以及以一部分人利益為中心的錯誤傾向。這些都違背了以人民為中心的基本原則。本文提出實現城市建設與治理中的人民中心原則要從三方面做出努力, 其一, 核心是怎樣行使好公共權力, 將城市里最主要的資源、最好的空間留給廣大人民群眾;其二, 必須對于資本的力量予以有效約束, 包括政治約束、社會約束和生態約束;最后, 還要學會處理好不同利益群體之間的關系, 突出“最大多數人的最大利益”的原則、法律面前人人平等原則、保護弱勢群體的原則和統籌兼顧的原則。

      關鍵詞:政府; 市場; 社會; 以人民為中心; 城市建設;

      Abstract:According to sociological theory, government, market and society are three mechanisms of social functioning. Coordination and balance among the three mechanisms is a necessary condition for achieving a harmonious society. This paper, from the sociological three mechanisms perspective, explores the urban construction and governance of China and examines a wide range of negative phenomena in violation of people-centricity. It analyzes three of such phenomena: the erroneous tendencies of being power-centric, being capital-centric, and centering on a handful of people's interests. In addition, this paper examines the reasons for these erroneous tendencies and comes up with a few policy suggestions on how to bring urban construction back to people-centricity. According to this paper, we should make efforts from three dimensions in order to embrace the principle of people-centricity. First, the core is that we should figure out how we can properly exercise public power to reserve the primary and the best space in urban areas for the masses. Second, we must effectively restrict the power of capital in political, social, and ecological manners. Finally, we must also learn to cope well with the relations among different interest groups, highlighting the principles of “maximizing the interests of the great majority of people, ”“equality before the law, ”“protecting the vulnerable groups, ” and “overall planning and all-round consideration.”
     

    城市社會學

     

      一、城市建設發展中必須強調以人民為中心

      黨的十九大報告在闡述新時代中國特色社會主義思想時, 突出強調了以人民為中心的戰略思想。習近平主席在十三屆全國人大一次會議重要講話中, 84處提及人民。以人民為中心, 這應該是社會主義革命與建設的一個總原則。回顧中國共產黨和中華人民共和國的建設歷史, 我們可以清楚看到, 堅持以人民為中心是黨和國家建設的核心理念。中國共產黨的基礎理論關于人民群眾是歷史創造者、關于為人民服務和人民利益高于一切的思想, 這些都無需贅言。我國的全國人民代表大會、人民日報、人民幣、人民銀行、人民檢察院、人民法院等, 都是冠以人民的, 這尤其體現了建國之初就強調“以人民為中心”的指導原則。我國憲法規定:中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定, 通過各種途徑和形式, 管理國家事務, 管理經濟和文化事業, 管理社會事務。

      為什么以人民為中心在城市建設和治理中如此重要呢?從社會學的角度看, 其理論意義何在呢?

      第一, 從社會角度看, 以人民為中心體現了我們對于城市基本特性的認識。社會學對于城市雖然有多種定義, 但是, 無論哪一種城市定義, 最核心內容講的就是人群的集中、人群的聚集度、人群的數量, 盡管對于數量的具體標準不同國家定義有所區別, 但是, 突出特征是強調人群的規模和在一定地域內人群的密度。 (1) 城市是人口比較集中的地方, 這里聚集的人民群眾數量比較巨大, 所以, 城市的核心特征不是“物”不是房子、而是人群聚集、人民群眾的聚集居住, 城市的核心是人民群眾。

      第二, 城市社會學中最為重要的理論流派就是城市政治經濟學派。該理論認為:城市是政治經濟利益最為集中的區域, 只有堅持以人民為中心的原則, 才能夠使得這種非常集中的、數量巨大的政治經濟利益為廣大人民群眾所享用, 而不至于被少數人、被少數利益集團所操縱。 (2) 城市尤其是城市的中心區域是土地價格最為昂貴的地方, 城市尤其是大城市、特大城市所聚集的經濟資源、金融資源、教育資源、醫療資源、文化資源數量都是極其驚人的。城市建設與發展的任何一項決策, 譬如一條地鐵從哪個地塊通過、車站設在哪里都與房地產的巨大利益連結在一起, 城市的規劃設計意味著巨大資金資源的投入和分布。在這種巨大的政治經濟利益、物質資源利益規劃、布局、調配的過程中, 只有堅持人民中心的原則, 才能實現公平、公正與合理的目標。以人民為中心就意味著, 城市決策要傾聽廣大人民群眾的意見、要建立和完善人民群眾參與城市決策的體制機制。

      第三, 以人民為中心體現了城市建設、城市治理的共建共治共享原則。黨的十九大報告特別強調了社會治理中“共建共治共享”的基本原則。“人民城市人民建、人民城市為人民”, 是新中國以來, 我國城市建設、城市發展的最為核心的理念。中國社會的最基本特征就是人口眾多, 就是有著最為巨大的人民群眾的社會, 廣大人民群眾積極參與到城市建設中來, 是我們的最大優勢, 改革開放以來我國城市有了如此突飛猛進的發展就是遵循了“人民城市人民建”的原則。同樣道理, 城市建設取得的突出成就也必須返還給廣大人民群眾, 如果城市建設的突出成就僅被少數人享用、如果將城市建設的成就更多的封閉在少數利益集團身上、如果在城市巨大社會資源、巨大公共資源的可及性上屏蔽掉了廣大人民群眾, 那就會極大地損害了人民群眾參與建設的積極性, 從而也使得城市建設最終失去活力。

      第四, 以人民為中心的原則對于今天中國城市建設發展的意義尤其重大。中國正在進行著人類歷史上最大規模的城市化, 城市化已經改變了和即將改變著絕大多數中國人的生產方式和生活方式, 所以, 廣大人民群眾與城市建設與發展的利益是密切交織在一起的。我國由于歷史原因, 戶籍制度將中國人分為城市戶籍和農村戶籍, 以人民為中心就意味著打通城鄉戶籍界限, 人民群眾既包括城市戶籍、也包括農村戶籍, 城市居民、農村居民都是人民。改革以來出現了億萬流動人口, 城市里有本地居民也有外來居民, 人民不歧視任何人, 本地人與外來常住人口都是人民群眾, 在政治地位上、社會地位上是平等的。

      在社會學界和城市研究領域, “人民城市”思想也有深厚的學術傳承。早年恩格斯對于英國倫敦、曼徹斯特等大城市中, 普通民眾和工人階級困苦生活狀況的剖析, 鮮明地提出了城市究竟應該為誰而建的問題。 (3) 沿著恩格斯提出的思路, 后來, 城市社會學中最有影響力的“新馬克思主義”流派的眾多學者如:列斐伏爾、卡斯泰爾、哈維等, 進一步分析了, 資本主義城市發展與治理中忽視人民群眾利益的種種問題。列斐伏爾深入分析了城市中最優質的空間如何被大資本的利益所占有, 普通老百姓、工人階級則受到排斥。 (4) 美國著名城市社會學家大衛·哈維發表了眾多著作, 激烈地抨擊了美國城市發展中, 資本如何占據了中心的位置, 而普通大眾的利益則往往被忽視。 (5) 城市研究的大學者劉易斯·芒福德是以研究城市文化而著稱的, 如果細讀他的著作就可以體會到, 他關懷的核心還是城市中生活的人民。 (6) 城市規劃界具有突出影響力的著作《美國大城市的死與生》, 其核心命題, 還是強調規劃界在一段時間偏離了人民為中心的路徑, 造成了城市建設規劃中的諸多失誤。 (7) 城市研究學者布倫納·馬庫賽等針對城市建設中資本、權力侵占人民利益的狀況, 明確提出:城市是為人民的, 不是為利潤的, 也不是為權力的。 (8) 美國著名學者丘吉爾在他的名著《城市即人民》中更是闡明了:人民是全部城市建設、城市規劃的核心。 (9) 我國著名城市研究和城市規劃專家吳良鏞先生所提出的“人居環境”思想, 同樣是強調城市建設的核心任務是為人民服務。 (10)

      總之, 社會學界和城市研究的所有這些前輩所提出的城市建設與治理中應強調“人民為中心”的思想, 都對本文理論框架的形成產生了重要影響。

      二、城市建設違背以人民為中心的三種現象

      筆者在調研中發現, 在我國城市化迅速發展和取得巨大成就的同時, 也發生了諸多違背以人民為中心的負面現象。本文在剖析這些問題時, 從社會學理論視角將這些負面現象歸納為三大類別:即以權力為中心的、以資本為中心的和以一部分人利益為中心的城市建設。

      這種分類是源于社會學的基本理論視角。社會學認為, 社會運行有三大機制, 即政府、市場與社會, 三者之間的協調與平衡是實現和諧社會的必要條件, 而一旦三者關系失衡, 社會就會矛盾叢生。政府本應是公共權力的代表者, 但是有時候某些權力執掌者, 會將手中的權力高度擴張, 這就造成了以權力為中心的負面現象、造成了社會失衡。市場本應是經濟要素的公平交易平臺, 但有的時候, 資本要素會急劇擴張, 這就造成了以資本為中心的負面現象, 也造成了社會失衡。社會是由人群構成的, 而人群的利益又往往是不一致的, 在社會機制方面, 如果處理人群關系時政策失衡, 就會發生僅僅關注了一部分人的利益, 而忽視了大多數人的利益問題, 這也是社會失衡的突出表現。

      從社會學的三大機制的視角出發, 下面, 筆者將剖析我國城市建設中的三類負面現象。

      第一, 以權力為中心的城市建設。

      城市建設本來應該是以人民為中心的, 但是我國城市建設發展的規劃與布局往往是由政府主導完成的, 在這個過程中一些地方政府不能夠堅持以人民為中心的原則, 反而是以官府為中心、以權力為中心, 出現了很多建設和治理中的偏差與錯誤導向。

      這方面的一個突出表現就是一些地方政府斥巨資、超標準興建超豪華的政府辦公大樓。只要簡單地搜索一下媒體的報道和網上的信息, 就可以發現地方政府和政府部門不顧禁令違規興建豪華辦公樓的案例比比皆是。這些違規興建政府大樓的案例不少甚至是發生在貧困縣, 當貧困縣的多數老百姓生活還不富裕甚至還很困難的時候, 我們的某些政府官員卻在鋪張浪費地興建城市里、縣城里最為奢華的辦公大樓, 與老百姓的破舊寒舍形成了強烈反差。筆者在全國不少地方調研的時候, 也常常看到在一些城市里最為奢華的往往是政府的大樓。據媒體披露, 有些甚至是通過克扣教育經費興建的,  (11) 正如人們所批評的“奢衙門、窮校舍”。在近來的反腐工作中, 中紀委點名批評了很多地方政府違規興建豪華政府大樓, 這些政府大樓的照片在網上被公布出來, 令人嘆為觀止。

      其實, 關于城市布局是以權力為中心、官府為中心還是以人民為中心, 是非常值得深思的政治問題。中國有長久的封建專制社會傳統, 對于以官府、衙門為中心缺少深刻反思。著名歷史學家胡如雷在研究中國古代城市時曾指出, 中國封建社會城市的布局是以衙門、官府為中心的, 這與以市場為中心的城市布局很不一樣。 (12) 新中國成立以后, 為扭轉以官府為中心的城市布局曾做出過巨大努力, 很多城市布局居于城市中心位置的是“人民廣場”、“人民公園”, 中央還專門規定不得以領導人名字命名街道等等。然而, 今天人民共和國的初心常常被遺忘, 一些高高聳立的政府大樓居于城市中心位置, 我們的某些干部不以為恥反以為榮, 這些是與社會主義理念、新中國理念完全違背的, 扭轉這種腐朽落后文化的任務仍然十分艱巨。

      關于城市建設中發生以權力為中心的現象, 還突出表現在土地利益的處理上。城市的發展很大程度依托在土地的開放利用上, 所以, 土地成為城市利益的焦點。在城市化迅速發展的過程中, 城市及周邊土地價格急劇攀升, 根據我國法律, 只有國家征收農村土地以后, 才能夠改變土地功能, 才能夠將其改變為工商業用地、住宅用地等, 所以, 國家權力處于核心位置。我國是擁有近14億人口的巨型社會, 人民究竟怎樣行使權力確實是一道難題, 在實際運作過程中, 我們常常發現, 一些政府主管以國家的名義征地, 在操作過程中, 將官員私人利益摻入進去, 表面上是國家, 實際上是掌權者背后利益的介入。近來眾多腐敗案例可以看到, 在土地利益上的腐敗是極為突出的。這種打著國家名義, 實際上是種種隱蔽的掌權者私人利益介入的現象成為實現以人民為中心的城市建設的巨大障礙。

      第二, 以資本為中心的城市建設。

      對于資本在城市建設中的功能需要有全面客觀的評價。我國城市的發展依托于土地紅利的釋放, 而土地紅利的釋放, 有兩個法規發揮了重大作用。一個是國務院令第55號《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》 (1990年) , 另一個是1993年1月1日起實施的建設部令第22號《城市國有土地使用權出讓轉讓規劃管理辦法》, 從此開發商可以購得城市國有土地使用權, 于是中國城市房地產市場如雨后春筍般發展起來。房地產市場與城鎮化是孿生姐妹, 城鎮化是經濟發展的重要引擎, 城鎮化帶動了基礎市政設施建設和公共服務設施建設, 創造了數以億計的就業崗位。自九十年代中期以后, 中國經濟接連上了幾個臺階, 房地產市場的發展也極大地改善了人們的住房條件, 這些都是功不可沒的。

      但是, 資本在城市的急劇擴張、房地產業的異軍突起, 也存在著很多值得憂慮的問題。在獲得了土地使用權后, 開發商往往居于主導的位置, 大城市購房的剛性需求又很強烈, 分散的個體購房者、廣大老百姓處于被動的位置上。尤其是當開發商與居民利益發生沖突時、當房屋設計、房屋質量等有了糾紛時, 合同的條款常常有利于合同的設計者, 房地產商、開發商資本往往處于有利的主導的地位。所以, 老百姓往往處于弱勢的位置上。

      最常見的糾紛是開發商與被拆遷居民之間的沖突。某些開發商打著公共利益的旗號, 實際上是資本贏得巨大利益。一些重大的商業項目、工程項目背后隱藏著某些腐敗官員的利益, 這些工程項目的資本利益往往能夠得到這些官員控制的公共權力的保護。而被拆遷居民的一方、普通老百姓的一方感到沒有出路, 最后以群體事件的方式來抗爭, 影響社會穩定。在城市征地拆遷中, 也常常見到“釘子戶”現象, 結果是老老實實搬遷的老百姓獲得了較低的補償, 而個別“釘子戶”獲得了巨大利益。

      資本為中心的再一種表現是城市開發中的資本逐利和“資本甩項”問題。資本總是在追求最大利益, 為此, 在城市建設中資本總是想“挑肥揀瘦”, 這樣就常常損壞了廣大居民的利益, 所以, 資本逐利必須受到城市建設法規和管理部門的嚴格約束。僅以筆者調研中目睹的一個“資本甩項”為例。該項目是將一片平房區開發為商品房小區, 該平房區分為互為毗鄰的東西兩片, 西邊一片面積大, 開發獲利空間大, 東邊一片面積小, 開發獲利空間小。該開發商原本承諾的是先開發西邊, 再開發東邊。結果1996年, 西邊開發完以后, 該開發商聲稱資金難以為繼, 開發商甩項走人。結果造成東邊200多戶居民平房區成為城中村, 私搭亂建問題嚴重成為城市“瘡疤”, 而且, 西邊的商品房小區擋住了東邊平房區的出路, 造成新的社會矛盾。迄今二十余年間, 陸續有幾批新的開發商對此表示過興趣, 但是隨著周圍的房價飆升, 原住民的心理補償價位也在高漲, 最后均因為該片區太小、補償款高, 沒有開發商愿意介入, 同樣, 政府也支付不起高額的拆遷成本, 結果, 該片區成為城市治理的老大難問題。這個案例說明, 城市中的開發項目必須通過法律法規嚴格約束資本的逐利行為, 開發必須要兼顧城市發展的整體利益。

      第三, 以一部分人利益為中心的城市建設。

      所謂以人民為中心是指人民群眾的總體, 由于人民群眾的總體數量太大, 究竟由誰、以及怎樣代表人民總體確實有相當的難度。尤其是在體制機制不完善的情況下, 就會頻繁發生, 一部分有話語權的群體受到重視, 另一部分不能通暢表達意愿的就被忽視。這種現象也是違背人民中心原則的。

      目前, 利益分化的一個突出問題是貧富分化:高收入與低收入、高財產與低財產群體的分化,  (13) 而在這種分化中, 經濟地位較高的是少數, 多數人處于中下的位置上, 筆者曾經將當前這種中下層較大的現象稱之為“土字型社會結構”。 (14) 按照各種方法測量目前我國“中等收入群體”或中產群體, 比例都不高、中下層較大。 (15) 經濟地位較高群體人數比例都很小, 但是, 在經濟社會事務上的影響力往往較大, 在各種有決策權的組織中比例甚高、有更多的話語權。結果也確實可以看到這樣的現象, 城市里優質的醫療資源、教育資源、公共資源的使用上, 更有利于某些社會群體。經濟地位高的群體, 本來已經占有更多的經濟資源了, 又由于他們的話語權和影響力, 占有了更多的社會資源, 這種“馬太效應”式的城市資源配置和惡性循環顯然是違背人民中心原則的。城市里常常可以看到的再一種現象, 就是對于小店鋪、小商販的排斥。筆者研究證明, 絕大多數的無權無勢的老百姓、農民工, 能夠實現地位上升的最常見途徑就是通過商業的經營銷售。 (16) 然而, 在城市生活中, 經常可以看到小店鋪、小商販被排斥的現象。小的商販當然應該合法經營, 但是, 管理者應該為他們拓展空間、建立規范引導他們合理合法經營, 要理解城市里小的經營者、商販也是人民, 而不要一味驅逐他們。李克強總理曾經說:“一味追求整潔不讓開小店的城市是死城”。 (17)

      在處理城市中不同群體利益關系上, 一個突出的問題是本地居民與外來居民的關系。改革開放以前, 我國的政策是不允許人口自由流動, 私自到戶籍以外的地方就業是違法的, 歷史已經證明, 這種違背勞動力市場規律的政策造成了經濟社會發展的滯后。改革開放以后, 允許勞動力自由流動極大地促進了經濟社會的發展。目前, 我國流動人口總數達到2.5億之多。外來人口往往是租住本地人的房屋, 僅從租房的情況看, 外來人口與本地居民也是密切地交織在一起了。數據顯示, 在大城市特大城市外來人口租住本地人私房比例非常高, 外來人口租住私房比例:深圳為83.4%, 廣州為68.4%, 上海為64.1%, 北京為60.4%。 (18) 外來人口也深度參與了所在城市的建設發展, 在大城市特大城市里, 體力、重體力勞動、普通服務型勞動的大部分, 是由外來人口承擔的。外來勞動者的勞動與貢獻, 也得到了本地居民的認可。從法律上講, 外來居民與本地居民都是人民, 他們都是人民的一部分, 他們的身份地位是平等的, 但是, 由于歷史形成的戶籍制度, 我們又不能不看到, 他們在城市里、大城市里權利、權益的差異又是十分明顯的。最為突出的是子女教育問題, 按照目前的規定, 公立學校優先滿足本地戶籍人口子女入學, 外來居民子女、外來農民工子女在大城市、特大城市入學受到重重阻礙。 (19) 再如, 近來某些大城市采取的房屋限購中, 有一方面就是針對外來人口的。對于城市資源配置偏向于某些部門、偏向一部分人的現象, 學界歷來有“城市偏向”的概念。 (20) 從上面分析可以看到, 城市資源配置朝向某一部分人傾斜的現象,  (21) 在我國現階段還難以避免, 這樣的政策距離真正的人民中心的原則當然還有很大差距。

      三、走向以人民為中心的城市建設與治理

      上述的以權力為中心的城市建設、以資本為中心的城市建設和以一部分人利益為中心的城市建設, 都違背了人民中心原則, 那么, 怎樣才能實現以人民為中心的城市建設呢?

      第一, 實現城市建設中的人民中心原則, 核心是怎樣行使好公共權力。

      作為一種文化歷史的傳承, 中國的政治管理機構、政府一直處于權力的核心位置, 有巨大資源動員能力, 這也是中國能夠長期成為統一國家的重要原因。這樣一種體制機制的優點是, 集中統一能力強、總動員能力強, 執行中央指令的行動能力強。我國憲法規定, 城市土地都是公有的或全民所有, 這樣政府動用城市土地資源乃至各方資源的能力就更為強大。所以, 在我國城市建設中地方政府權力影響的累加效應十分明顯。一旦某些地方政府出現違背人民中心的傾向, 由于權力的疊加效應, 在出現偏差時候, 問題會變得更加嚴重, 甚至想去糾偏也極為困難。

      在這方面, 有兩個突出問題需要解決。一個是以官府為中心的城市建設問題。如前所述, 歷史學家胡如雷的研究證明, 中國封建社會時期官府歷來是城市的中心, 可見上文所述的種種以官府和權力為中心的城市建設, 是封建專制社會留下的糟粕和惡習, 絕不是什么光榮的事情。為此就特別要注意, 在城市的總體布局上、在城市土地資源的利用上, 防止突出官府中心、權力中心的現象。城市的最主要資源、最好的空間應該留給廣大人民群眾, 多創造為人民服務的、讓每一個老百姓都可以進入的城市公共空間, 而不是攔住多數人只能由少數人享用的城市空間。第二個問題, 在城市公共權力的行使上, 最可怕的事情就是腐敗的發生。腐敗是利用公共權力為私人或小集團利益服務。城市是國家財力和資源最為集中的地方, 眾多耗資巨大的工程項目的投入都是在城市發生, 也是政府投資最為集中的地方, 在此也最容易發生腐敗問題。十八大以來, 我們大大強化了反腐的力度, 這對于實現人民中心的原則至關重要。

      那么, 怎樣才能建設起一整套真正實現以人民為中心的體制機制呢?這就是國家治理體系和國家治理能力現代化的建設, 其中非常重要的就是現代科學的決策機制建設。在現代科學決策中, 有三大力量均發揮重要作用, 這就是政府、專家與大眾。政府是公共權力的行使者, 在城市公共事務的決策上發揮最為重要和直接的作用, 正因為如此, 政府在行使公共權力的時候要特別尊重另外兩方面的力量, 政府行使權力不能任性, 政府行使公共權力必須受到約束。現代城市建設往往涉及到極其復雜的城市系統建設、往往是非常專業的工作, 所以, 真正在該領域有著深厚專業知識的專家的意見就至關重要了。目前, 就筆者所觀察到的現象是, 專家的意見常常并不被重視, 甚至將專家的功能僅僅當作擺設。筆者就曾經經歷過, 專家不同意的重大建設項目, 地方政府執意要上, 結果將不同意的專家組換掉, 另找一組專家。事實證明該項目有嚴重問題, 迄今已造成嚴重負面后果。當然, 專家決策也有弱點, 因為專家畢竟也只是小群體, 他們究竟是否能夠代表廣大人民群眾的根本利益, 還是僅僅代表了該小群體的利益, 有時候也會發生問題。所以, 最根本的還是要重視決策中公眾利益的體現, 要將聽取公眾意見置于最重要的位置。而公眾人數眾多, 意見又往往不一致, 所以, 公眾意見的表達和收集是最難的。我國的各級人民代表大會制度要進一步完善, 要建立起隨時隨地、及時有效收集公眾意見的常設機制和渠道。這正是國家治理體系和國家治理能力現代化的重要內容。

      中國人口眾多, 總人口接近14億, 這樣的巨型人口社會怎樣實現人民中心?我國人口巨型的城市數量極大, 美國市區人口超過100萬的城市僅有8個, 而中國市區人口超過100萬的有136個。如此大規模的巨型人口城市在世界上絕無僅有。在人口巨型城市中如何實現人民中心呢?這正是深化改革的核心任務。黨的十九大報告特別強調基層社區治理的建設, 筆者在調查中也看到, 全國各地, 有很多基層社區治理的創新, 建設了多種人民群眾意愿表達的體制機制。此外, 現代互聯網技術的發展、各種網絡平臺的出現, 也為巨型人口社會在同一個平臺上表達意愿提供了可能。在很多地方, 采用手機平臺、手機APP方式, 動員廣大老百姓參與, 大大方便了老百姓參與城市治理和城市決策, 這些都是實現人民中心原則的有益嘗試。

      第二, 實現人民中心, 必須對資本的力量予以有效約束。

      城市是資本高度聚集的地方, 資本在城市的增殖帶來了城市經濟的繁榮, 但是資本無節制地追逐利潤, 也引發了嚴重的發展不平衡現象, 所以, 對于資本的力量也必須予以約束。對于資本的負面作用馬克思曾經予以了最為深刻的批判, 我國的革命先行者孫中山先生也曾強調中國的發展建設要“節制資本”才能真正解決民生問題。 (22) 筆者以為, 今日中國的城市建設, 對于資本的約束, 要特別重視三種約束。

      首先是政治約束。我國是社會主義國家, 資本的運營必須合法與符合社會主義的基本原則, 也就是讓資本的獲利能夠真正為廣大人民群眾的利益服務, 為此就要做到:地方政府在城市建設的所有環節都要突出人民中心, 城市建設的所有項目都要受到人民中心原則的約束, 都要受到人民群眾的監督, 即城市建設發展重大項目的審批要認真聽取人民群眾的意見, 建立征求民意、項目聽證會等有效機制。要讓廣大人民群眾成為資本運營的獲利者, 改革開放以來我國實行富民政策, 就是希望廣大人民群眾富裕起來、成為財產的擁有者, 而廣大人民群眾往往僅是小財產、小微資本、中小資本的擁有者, 所以, 我們的資本政策就應對大資本、對壟斷資本予以嚴格約束, 大力發展普惠金融, 讓廣大老百姓能夠從資本市場上享受到普惠, 讓那些違法違規操縱市場、操縱城市建設項目、操縱股市的金融大鱷、壟斷資本受到嚴厲懲罰。

      其次是社會約束, 亦可稱為“民生約束”, 從理論上看, 黨中央的文件在講到社會建設時歷來是突出民生概念的。民生概念雖然自古就有,  (23) 但作為現代政治概念還是孫中山先生首創的, 他認為:民生就是人民的生活、社會的生存、國民的生計、群眾的生命。 (24) 黨的十八大、十九大報告將民生具體化為:教育、就業、人民收入、社會保障、脫貧、醫療衛生等諸方面。所以, 所謂民生約束, 就是城市建設發展中, 所有與上述領域相關的事情上, 首先考慮和服從廣大人民群眾的根本利益, 讓城市建設與發展首先為人民群眾服務。為此, 在城市規劃上, 最好的空間應該留給人民群眾。而筆者在調研中常常看到了相反的現象, 全國不少地方城市中最好的地段———例如沿河兩岸景觀最好的地方、沿海最好的風景區———往往都被開發商占去, 建成的高檔商品房也往往被少數最高收入群體、巨富階層占有, 這就完全違背了人民中心原則。社會約束就是要從全體人民的利益出發, 通過城市規劃、城市立法、社會體制建設, 約束資本力量在城市的任意擴張, 將城市最好的地段、最優質的資源建設成為廣大老百姓共享的公共空間、公共設施。

      最后是生態約束。改革開放40年來, 中國城市經濟得到巨大增長, 中國躍居世界第二大經濟體, 發展的成績全世界有目共睹。但是, 一些資本運營者為了牟利, 往往過度開發、以破壞生態為代價, 造成了生態環境諸方面的嚴重問題。中華民族在這塊土地上曾經維系了五千年的運轉也沒有出現太大的環境資源危機, 而今天在城市資本急劇擴張的局面下, 大氣污染、水體污染、土壤污染已經到了極其危險的地步。所以, 生態約束應該成為城市建設發展的最基本的約束。不管是什么樣的建設項目, 都必須受到環境生態評估的約束, 對于已經建成的項目只要是造成了生態破壞的, 都應該依法予以處罰, 并跟進督察直至其真正解決污染問題或予以關閉。生態約束沒有討價還價的余地, 只要是破壞生態的項目, 無論怎樣盈利也不能批準。同時, 對于那些有利于生態改善的項目, 則應在法規政策上予以支持和鼓勵。

      第三, 要處理好不同利益群體之間的關系。

      筆者以為, 實現人民中心原則的一道難題就是如何處理好廣大人民群眾內部不同利益群體之間的關系問題。我國的人民群體極其巨大, 近14億中國人, 除了極少數違法犯罪份子外都屬于人民。而這樣大的人民組合, 其內部不同群體以及每個個體之間, 他們的利益肯定是有差別的、不一致的。那么, 在這樣的情況下, 強調人民中心, 怎樣處理利益不一致、訴求不一樣、需求有巨大差異的問題呢?換言之, 怎樣處理利益分化的問題呢?筆者以為, 有以下四條原則, 是處理利益差異、利益分化問題時應該嚴格遵循的。

      首先, 最大多數人的最大利益的原則。城市是一個極其復雜的經濟社會體系, 組成城市的人群有著極其復雜的社會結構、職業結構, 城市又是一個政治經濟社會利益最為集中的區域, 城市不同區域土地價格差異極大, 某一個項目投入在城市哪一個地塊對于不同的人利益會產生不同的影響。所以, 作為城市重大事務決策者的政府, 要把握的原則就是“最大多數人的最大利益”。這里所說的還不是簡單的多數, 而是最大多數, 而且, 這里強調的是最大利益, 也就是說這里追求的不是眼前的蠅頭小利, 而是廣大人民群眾的長遠的、根本的利益。至于怎樣獲取絕大多數人的意愿信息, 上文在論述現代科學決策時已有闡述, 此處不贅。

      其次, 法律面前人人平等原則。對城市生活中不同群體利益關系的處理, 涉及到公平公正的原則和理念。什么是公平公正呢?不同群體的資源配置總會出現差異。改革開放40年來, 我們在理論上逐漸形成了機會公平、權利公平、規則公平的思想原則。這也就是說, 在對不同群體利益關系的處理上, 我們要有法治、法規的思想, 首先確立處理群體利益關系的法律法規。一旦制定了規則, 大家都要遵守, 任何人都不得違背法律法規。在法律面前人人平等, 體現了今天我們形成共識的機會公平、權利公平、規則公平。為此, 在城市建設中, 就要堅持法治, 不能因為某個領導的話, 就違背法律法規。

      再其次, 保護弱勢群體的原則。人群中總有強勢群體與弱勢群體的區分。比如在收入上, 可以分為高收入、中等收入、低收入群體。筆者以往的研究證明, 我國中產階層占比還不高, 而中下層群體, 占比很高。 (25) 所以, 在城市的公共政策上, 就應該更多地幫助中低收入者。高收入群體、強勢群體, 由于循環累積效應, 很容易獲得更多的資源。中國社會總體上看還屬于精英社會, 即精英群體影響力巨大、有強大話語權。所以, 城市建設中, 尤其要防止過多關注精英利益、進而損害了大眾利益。人口比例巨大的中下層群體 (包括長期在城市勞動就業的農民工) 在城市決策中較少有話語權, 所以, 應該為他們建設更多的意愿表達渠道。我國目前勞動年齡人口大約9億人, 如此巨型勞動人口真正能夠進入到城市巨型產業、央企、國企、大金融機構、大飯店工作的僅是很少數, 絕大多數普通老百姓能夠就業的是中小企業、小的經營單位、小微企業或者是自營的個體戶。而在城市今日激烈的市場競爭局面下, 小的經營者生存很困難, 所以, 城市決策要研究, 怎樣保護這些為居民提供服務的小的經營者的權益, 為他們提供更為精細化的管理服務, 為他們提供更多的機會, 也就是為大多數中國人創造就業機會。

      最后, 統籌兼顧的原則。既然城市的利益極其復雜, 城市不同群體利益關系的處理上就不能走極端路線。黨的十八屆四中全會提出:“統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為”。 (26) 統籌兼顧原則體現了高超的領導藝術, 要學會妥善處理社會矛盾。比如, 大城市目前突出的問題是本地人與外來人口的關系問題, 在城市資源有限的情況下, 確實是很深的矛盾。為實現統籌兼顧平衡社會利益的原則, 很多地方建立了積分入戶的制度, 將外來人口、農民工為城市做出的巨大貢獻計入積分, 妥善調節了社會關系。在遇到矛盾的時候, 要學會平衡社會利益、調節社會關系。而不是撕裂社會利益、激化社會矛盾。總之, 統籌兼顧的原則需要高超的領導水平, 對于城市的管理者提出了高要求。黨的十九大報告提出, 加強預防和化解社會矛盾機制建設、城市社區治理重心向基層下移、實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,  (27) 這些都是實現統籌兼顧原則的具體措施。

      總之, 以人民為中心的原則是中國共產黨執政的莊嚴承諾, 黨的十九大報告再次重申, 這一原則是新時代中國特色社會主義的核心理念之一。如前所述, 以人民為中心, 在城市社會學、城市規劃界也一直受到高度重視。可見, 城市發展建設中的人民中心原則, 無論在政界、學界, 還是對于普通老百姓而言, 都有著廣泛的共識。我國城市的各級管理者以及社會各界和廣大老百姓, 為踐行這一原則還要做出極大的努力, 真正在城市建設發展中實現人民中心仍然任重而道遠。

      注釋
      1 Louis Wirth, “Urbanism as a Way of Life, ”于海編:《城市社會學文選》, 上海:復旦大學出版社, 2005年, 第44~57頁。
      2 夏建中:《城市社會學》, 北京:中國人民大學出版社, 2014年, 第148~164頁;高鑒國:《新馬克思主義城市理論》, 北京:商務印書館, 2006年。
      3 [法]亨利·勒菲弗:《空間與政治》 (第二版) , 李春譯, 上海:上海人民出版社, 2008年。
      4 [德]恩格斯:《英國工人階級狀況》, 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯, 北京:人民出版社, 1956年1月第1版。
      5 D.Harvey, Social Justice and the City, Baltimore:Johns Hopkins University Press, 1973;[美]戴維·哈維:《叛逆的城市:從城市權利到城市革命》, 葉齊茂等譯, 北京:商務印書館, 2014年。
      6 [美]劉易斯·芒福德, 《城市文化》, 宋俊嶺等譯, 北京:中國建筑工業出版社, 2009年。
      7 [加]簡·雅各布斯, 《美國大城市的死與生》, 金衡山譯, 南京:譯林出版社, 2005年。
      8 Marcuse Brenner N.and Mayer M.P., Cities for People, Not for Profit:Critical Urban Theory and the Right to the City, London:Routledge, 2012.
      9 [美]亨利·丘吉爾:《城市即人民》, 吳家琦譯, 武漢:華中科技大學出版社, 2016年。
      10 吳良鏞:《吳良鏞論人居環境科學》, 北京:清華大學出版社, 2010年。
      11 徐甫祥:《貧困縣豪華樓四問》, 北京:《新產經》, 2015年第8期;王亦白:《豪華“衙門”的監管軟肋》, 北京:《中國改革》, 2007年第9期。
      12 胡如雷:《中國封建社會形態研究》, 北京:三聯書店, 1979年, 第254頁.
      13 謝宇、張曉波等:《中國民生發展報告2014》, 北京:北京大學出版社, 2014年, 第30~31頁。
      14 李強:《中國離橄欖型社會還有多遠:對于中產階層發展的社會學分析》, 上海:《探索與爭鳴》, 2016年第8期, 第5頁。
      15 李強、徐玲:《怎樣界定中等收入群體?》, 北京:《北京社會科學》, 2017年第7期, 第4~10頁。
      16 李強:《中國中產社會形成的三條重要渠道》, 哈爾濱:《學習與探索》, 2015年第2期。
      17 李克強:《一味追求整潔不讓開小店的城市是死城》, 2017年4月26日, 中國網, http://www.china.com.cn/opinion/theory/2017-04/26/content_40694505.htm
      18 劉厚蓮:《我國特大城市流動人口住房狀況分析》, 北京:《人口學刊》, 2016年第5期, 第45~53頁。
      19 北京市教育委員會:《北京市對流動人口中適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》, 2015年7月30日;《非京籍兒童入學需8個證件市民吐槽上學門檻高》, 2015年5月27日, 《新華日報》, 東方網, http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai4020669_K4.html
      20 王頌吉、白永秀:《城市偏向理論研究述評》, 成都:《經濟學家》, 2013年第7期, 第95頁。
      21 蔡昉、楊濤:《城鄉收入差距的政治經濟學》, 北京:《中國社會科學》, 2000年第4期, 第11頁。
      22 孫中山:《孫中山選集》, 北京:人民出版社, 1956年, 第788頁。
      23 孫來斌、劉近:《中國民生概念發展史論要》, 武漢:《湖北社會科學》, 2014年第6期, 第28~29頁。
      24 孫中山:《孫中山全集》第9卷, 北京:中華書局, 2006年, 第355頁。
      25 李強:《中產過渡層與中產邊緣層》, 南京:《江蘇社會科學》, 2017年第2期。
      26 《黨的十八屆四中全會決定學習輔導百問》, 北京:學習出版社, 2014年, 第2頁。
      27 習近平:《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》, 北京:人民出版社, 2017年10月, 第49頁。

      李強,趙麗鵬.從社會學角度看以人民為中心的城市建設與治理[J].廣東社會科學,2018(05):186-195+256.
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