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    城市空間的多維利益沖突與治理措施

    時間:2018-04-16 來源:湖北社會科學 作者:顧萍,尹才祥 本文字數:9394字
      摘要:城市空間利益沖突主要表現為利益主體對空間使用價值和交換價值的需求錯位, 其深層次的問題是市場邏輯之下的空間權利分配不公, 背后仍然是相關制度的缺位。城市空間利益沖突治理的本質在于以“公平公正”作為價值共識的有目的干預, 通過培育空間價值觀, 加強空間利益引導、約束和補償, 合理管控資本運作、規范城市空間生產等防止價值共識“離散”, 以期促成城市空間生產由資本積累轉向滿足社會空間使用需求, 促進城市增長的公平正義回歸。
      
      關鍵詞:城市化; 空間利益; 城市治理; 公正;
      
      隨著我國新型城鎮化被提升為國家發展戰略, 城市空間參與市場交換的領域逐漸擴大, 空間與資本融合的深度和廣度不斷增強, 也就是說, “空間生產帶來的資本增值和價值創造仍然是當前社會財富的重要來源和資本循環的重要支撐”.[1]政府、市場和市民作為空間生產的主體, 但在空間利益博弈中主體力量并不對稱, 政府和市場依然掌握空間資源的生產和分配權, 日趨激烈的空間利益爭奪深刻地影響城市社會利益關系和利益格局, 制約了城市公平和可持續發展。本文擬探索一種能夠診斷當代問題也能切實可行推動其改善的城市公正話語, 并將其轉化成具有實踐價值的建設性理論, 促進城市增長的公平正義回歸。
      
      一、城市空間的多維利益沖突
      
      新型城鎮化進程中, 城市空間的外部拓展和內部重構正在以空前的規模急劇進行。這一進程不僅重塑了城市地理景觀、規模、形式和功能, 而且是對空間利益進行調整和重新分配的過程, 也在一定意義上再生產出不平等的城市空間利益分配關系。長期以來, 在政府與市場的權力結盟所主導的粗放型城市化邏輯之下, 我國城市化偏重空間量的擴張而忽略了內涵的優化。一些利益主體 (如政府、開發商) 不惜以降低居住環境和城市公共環境質量為代價, 將城市空間作為謀取高額利潤的工具, 從城市開發和空間生產中獲得超額利潤。原有“城中村”居民為獲得更多的租房面積, 爭相建設高密度的“握手樓”.城市空間作為各種利益代言人的角逐場, 對空間資源和利益的競相攫取, 已經嚴重影響到我國城市發展方式和居民生活方式, 城市化規模的巨大擴展并沒有促成財富和權利的相應增加, 相反導致城市主體之間空間利益沖突愈發嚴重。
      
      當前, 城鎮化要求從根本上建立空間與人的積極聯系, “將空間生產的根本目的由資本積累轉向社會需求”[1], 解決城市空間生產合乎正義性的問題, 使空間生產創造的資本和財富更好地服務于民生。全球城市治理經驗表明, 城市空間生產中的空間利益沖突不可避免, 問題在于如何把這種沖突有效管控在合理的范圍之內, 在“增長”與“公平”、“動力”與“平衡”的辯證張力中激發城市發展新活力和新動力。城市空間利益沖突治理的目的是要使城市空間產品回歸使用功能, 使城市增長實現公正回歸, 在不傷害城市利益主體積極性的前提下, 對城市社會空間利益分配格局和城市社會關系進行調整。可以說, 平衡好“增長”與“公平”之間的矛盾是當前城鎮化面臨的首要問題。因為, “如果未曾生產一個合適的空間, 那么‘改變生活方式'’改變社會‘等都是空話”.[2](p47)當前, 在城市更新實踐中, 空間利益沖突的加劇導致社會公共利益受損和底層群體的空間權益受損。具體言之:
      
      宏觀上, 從城市政府與中央政府之間的空間利益關系來看, 兩者之間的利益沖突集中表現在對空間發展規模的支配權上。中央政府往往表達一種集體理性, 從國家發展宏觀大局出發, 為地方政府制定城市開發和指導性發展規劃, 而地方政府一般從城市的個體理性和自身發展利益做出決策。我國地方政府是發展型政府, 本身也是逐利主體, 中央政府的規劃與地方政府追求短期經濟績效的目標往往存在矛盾。表現在, “許多城市總體規劃尚未到期, 但城市建設規模已完全突破原定的框框, 為期20年的規劃指標, 不到10年、甚至5年就完成了”.[3](p345)這就造成中央政府與地方政府在空間生產和城市開發中的空間利益沖突。當然, 為了改變這種現狀, 中央政府在職能和機構深化改革過程中不斷向地方政府讓渡權力, 因此地方政府對城市發展的主導權也越來越大。例如, 1994年分稅制改革推動分權之后, 中國一方面也產生了像美國一樣以地方經濟繁榮支撐國家經濟發展的現代國家經濟格局, 這就直接形成了以GDP為核心的地方政績的錦標賽;另一方面, 迫于發展和競爭的壓力, 地方政府采取十分靈活的政策和措施, 突破中央政府對地方的宏觀規劃和限制, 強行推動城市擴張。市場化、地方分權化改革使地方政府獲得巨大的發展自主權, 同時地方政府也承擔了更多發展地方經濟的責任, 而且在一定程度上與中央政府形成一種利益博弈的局面。中央政府與地方政府在城市空間發展和政策取向上的差異, 導致城市空間發展產生不同的趨向。中央政府通過嚴格控制城市用地規模抑制地方政府的擴張沖動, 地方政府則通過編制非法定的城市發展戰略規劃擴大城市人口規模, 以此解決城市空間快速擴張的需要, 如此形成“上有政策、下有對策”的惡性循環。從城市發展活力角度來說, 地方政府的努力無疑是積極的, 但以解放思想為名, 不講規則, 追求短期效益和“政績工程”, 忽視社會責任上來說, 這些問題又是值得警覺的, 因為它從根本上傷害社會公正。從我國城市空間實踐中存在的問題來看, 中央政府的空間發展政策成效逐漸弱化, 地方政府的空間政策主導利益追求, 兩者協調困難, 從而導致一些嚴重的城市問題出現, 比如城市規劃問題、交通問題和城市發展不平衡等問題。從根本上說, 中央政府和地方政府因為利益出發點和話語權的不同, 在城市空間實踐中雖無根本利益沖突, 但地方財政過度依賴城市擴張產生的GDP, 這與中央政府的城市化宗旨是相悖的。
      
      中觀上, 從城市政府之間的空間利益沖突來看, 各城市政府主導本行政區單元的經濟發展行為, 勢必產生區域分割, 主要表現在區域規劃和對優質空間自然資源爭奪上。城市政府面臨城市發展與政治發展的雙重任務, “對下是負責利益協調的主體, 對上則成為利益追逐者, 扮演著協調者和被協調者的雙重角色”.[4]城市之間的激烈競爭導致區域空間利益難以協調, 而各城市政府往往從自身利益出發, 重復建設基礎設施 (如機場、發電廠等) , 導致各種設施基本處于虧損狀態。城市間基礎設施銜接困難, 布局不統一、不協調, 行政條塊分割導致不同系統之間的矛盾普遍存在 (如不同地區間的電力、公路等) .例如, 位于徐州雙溝鎮的觀音機場, 從客流分布和實際效益的角度來看, 觀音機場并沒有給徐州市帶來經濟效益和城市知名度 (這是機場建成后的實際情況) .此前, 徐州市政府為了提高城市知名度或其他方面考慮, 竭力與南京市政府之間爭奪機場“落戶權”.事實上, 觀音機場建成后根本無力與祿口機場相抗衡, 造成空間資源的閑置和浪費。此外, 現有的區域協調途徑過度依靠上級政府的行政力量, 而上級政府同樣會基于效率優先的原則, 更加重視處于強勢地位的中心城市, 區域發展更加失衡, 從而加深矛盾沖突。城市空間利益沖突必然導致“公地悲劇”, 每個城市都超負荷地使用公共資源, 如河流、水域、生態綠地等, 結果導致區域生態環境惡化, 相關城市的利益都受損。
      
      微觀上, 從各相關部門與市民間的空間利益沖突來看, 各權力部門的分割造成了各自工作的封閉性, 上級部門制定的政策通過層層傳遞的方式落實到基層。“各部門也必然形成自己的利益, 在制定政策時往往以本部門利益為出發點, 與其他部門之間缺乏相互信任和協調。這使得各部門出臺的政策內容之間經常出現相互矛盾, 甚至抵觸對立的狀況”.[5]城市各權力部門利益多元化, 這種現狀既體現在政府體系中, 也體現在政府之外的市場和社會之中。例如, 小區居民通過暴力抗法的形式抵制政府在附近修建公共廁所的規劃, 最終致規劃流產, 在這個例子中, 市民綁架了政府, 致使本來利民的規劃因為一小部分人的非正常干預而流產, 當然在此例中產生不公正結果的成因在市民。當城市空間資源成為利益爭奪的焦點時, 本來就缺乏信任和協調的部門之間的利益糾紛更是突顯出來, 權力的空間分布高度碎片化和無序化局面逐漸形成, 空間隔離和分異現象愈加嚴重。
      
      城市空間本應是屬人性、平等性和多樣性的統一, 但應然的價值訴求與實然的狀態之間總是存在距離。無論在宏觀、中觀還是微觀層次上, 空間利益沖突總是出現在城市空間生產與城市政治互動過程中, 利益與權力勾連及交互作用導致空間權利分配不公。這些互動反映了“城市社會變遷的復雜性、動態性和多樣性, 同時, 這三個特征也被認為是空間利益沖突有效治理的基本而重要的因素”.[6](p168)
      
      二、城市空間利益沖突治理的價值取向
      
      價值取向對城市空間利益沖突治理的方向和路徑產生重要影響, 使得治理的制度、規劃具有倫理價值和特定的價值判斷, 在治理過程中產生“凝心聚力”之效, 防止價值共識“離散”.“制度倫理主要研究制度安排的道德性、正當性和合理性的問題”.[7](p256)在市場經濟體制下, 城市空間利益沖突治理應在充分尊重各利益主體的合法空間權益基礎之上, 實現空間利益最大化, 調控的核心價值是公平和公正, 具體包括主體利益平等、維護空間公正和保證程序公正。
      
      第一, 主體利益平等。隨著我國市場體制改革的不斷深入, 市場在資源配置中逐漸起決定性作用。投資者和參與者呈現多元化趨勢, 公民個人開始作為獨立的權益主體出現。但政府、市場和市民在利益博弈中力量不對稱, 導致利益主體對空間的支配權、生產權和使用權出現嚴重不公, 空間利益沖突治理需要從三者的辯證張力之間尋找平衡, 在平等的基礎上實現空間利益最大化目標。
      
      從治理理念來看, 必須確立不同主體空間利益平等的觀念, 轉變國家利益本位的價值取向, 承認各種利益形態包括地方政府利益、開發商利益和市民利益, 并賦予各個利益主體以平等地位。在具體制度安排上, 充分考慮各利益主體的空間利益并賦予相應權利, 同時對各利益主體的行為建立制約機制, 體現各利益主體的權利與義務的平衡關系, 而不是將行政主體的利益凌駕于市場主體和社會主體之上。
      
      第二, 維護空間公正。城市空間是人們生產和生活的基本載體, 空間公正就是存在于空間生產和空間資源配置領域中各主體空間權益方面的社會公平和公正。空間權利是基本城市權利之一, 而維護空間公正是市民充分享有空間權利的重要保證。列斐伏爾指出, “社會主義社會中的個人有接近一個空間的權利以及擁有作為社會生活與所謂的文化活動等之中心的城市空間生活的權利”.[8](p342)當前空間生產領域中空間不公主要源自過于強調效率準則, 而忽視了公平公正的內容。城市空間權利調控不可避免地被要求體現“效率優先、兼顧公平”.從過往城市空間實踐來看, 城市空間的發展效率往往是以資本為核心、以利潤最大化為導向、以地方政府片面追求GDP為前提, 建立在不斷剝奪農村居民和城市弱勢群體的空間居住和生產享有權基礎之上, 實現城市空間的非理性擴張, 這恰是對空間公正原則的侵害。
      
      因此, 以人為本的城鎮化核心問題不能以單一的效率標準加以評判。經驗表明, 以往過于強調效率的城市空間發展模式難以為繼, 其內在增長動力已是強弩之末。可以說, 如果繼續僅以效率標準來處理利益主體間的空間矛盾, 空間利益沖突必然失控。因此, 為實現城市空間生產的公平和可持續發展, 就必須致力于城市發展活力和動力探索, 將其置于新的動力和活力基礎之上。此外, 維護空間公正, 還體現在尊重各主體的差異性發展上。空間利益調控在本質上是對空間發展權的調控, 因此應該重視在空間發展權配給和公共物品配給時, 充分考慮到各空間地域主體利益的差異性, 避免城市空間盲目擴張和空間隔離的加劇。為保證城市有序發展, 在宏觀上, 城市空間開發應促進增長極的形成和發展;在微觀上應優先促進生長點的建設。雖然不平衡發展戰略是促進城市空間快速發展, 并最終達到平衡發展的重要手段。但是, 不平衡發展在追求最終結果公平的過程中, 忽視了這種發展方式本身正是建立在空間發展權利不公的基礎之上。
      
      第三, 保證程序公正。程序公正“本質上不是一種過程價值, 它主要體現于程序的運作過程中, 是評價程序本身正義與否的價值標準。”[9](p234)“程序權益是實體權益的重要保障, 只有尊重公民參與權、知情權等程序權益, 才能有效實現實體公正。”[10]按照羅爾斯的公正原則, 城市空間利益調控制度應該賦予城市開發中各利益主體以同等的參與權利, 主要包括參與程序公正和裁判者的中立性與對等性, 旨在確保各方參與者受到平等的對待, 在實質上具有平等的參與能力和參與效果。
      
      為了在最大程度上保證城市規劃和開發能公平公正地服務于社會公共利益, 必須通過程序控制保證城市規劃和開發的公開性, 進而保證其公平公正性。城市規劃和開發對空間利益調控的程序要公開, 如果空間利益沖突不能通過公開的、直接的渠道得以解決和平衡, 勢必要以“尋租”的方式影響政府行為, 從而導致種種暗箱操作。因此, 城市空間利益調控程序應該公開透明, 以制度化的方式進行空間利益交易, 以達成利益的均衡和公正, 避免利益沖突進一步激化。
      
      三、城市空間利益沖突治理實踐
      
      城市空間利益沖突治理的本質在于干預, 即有目的的直接的社會互動, 這是一個多元權力介入的過程, 需要整合國家權力、市場權力和社會需求。從我國城市化現階段空間利益沖突關系的特點來看, 深層次的問題是市場主導下的空間權利的分配不公, 其背后仍然是制度的缺位。如同劉易斯·芒福德所言:“當城市的權力與財富達到頂峰時, 法律與秩序則崩解。”[11](p165)當前, 空間利益沖突治理存在客觀上的難題和困境, 難題主要指資本帶來的城市增長給不同利益主體帶來各自利益的同時, 城鎮化也激化和固化著空間利益矛盾;困境具體指空間實踐中存在的制度失調、資本失控和權力失衡。如何有效利用空間生產、維護資本良性循環, 同時防范空間利益沖突失控是當前空間利益沖突治理面臨的重大問題。
      
      從制度的失調方面來看, 現行不平等的分配制度制約空間資源分配的公平公正;戶籍制度限制流動人口的空間流動渠道和流動方向;土地制度制約了土地資源的合理配置等, 各種制度難以協調起來形成有效合力解決空間資源的分配和利用問題。從資本的失控來看, 社會資本對城市空間進行市場化和商品化運作, 城市空間資源被急功近利地過度開發, 而空間產品通過資本、財產或強權而非勞動等要素通道分配, 造成兩極分化和空間貧困, 背離了共享發展的初衷, 資本也由空間資源的配置動力轉變為空間問題的根源, 導致“中心”和“邊緣”的對立。從權力的失衡來看, 地方政府各自為政形成權力“碎片化”, 缺乏系統和長遠規劃, 造成城市空間生產和開發的盲目性和短視性;空間權力“極化”導致城市發展和資源配置不均衡, 加大了治理難度。針對當前我國城市空間實踐中存在的治理難題和困境, 筆者認為治理空間利益不公平問題, “應該包括利益的引導、約束、補償和組織等方面。”[12](p198)此外, 合理管控資本、規范城市空間生產也是重要方面。
      
      其一, 加強空間利益引導, 培育空間價值觀。我國城市化進程在迅速推進, 其間, 不同空間利益主體對空間利益的分配、利用缺乏合理預期和引導。政府部門長期執著于計劃經濟體制下“國家利益本位”的觀念, 忽視個體的合法權益。也有人習慣于計劃經濟體制下的平均主義利益格局, 對市場經濟條件下社會利益分配和再分配認識不足。尤其是當制度變遷使得社會利益結構發生變化時, 原有的利益觀念會對現實產生反彈作用, 各利益主體往往會出現利益觀念的偏差并導致空間利益行為的失范, 特別是那些利益受損的社會階層或成員, 甚至成為空間實踐的阻力和障礙。
      
      因此, 在制度環境發生重大轉變的社會條件下, 需要充分發揮空間利益的引導機制作用。首先, 轉變利益觀念, 形成與新制度環境相吻合的利益觀。對政府部門而言, 需要從國家利益本位向公眾利益本位轉換, 形成不同利益主體地位平等的觀念。其次, 培育空間價值觀, 使市民正確認識到城市空間的使用價值、交換價值和潛在的生態價值, 認識到城市空間的自然屬性和社會屬性, 形成合法、合理、公平、公正空間利益觀。同時, 正視市場機制導致的空間利益分化合理性, 正確認識因現實條件的差異所導致的空間利益分配格局的落差。以此引導人們正確處理個人利益與公共利益、局部利益、眼前利益和長遠利益的關系。
      
      其二, 暢通空間利益表達渠道。在城市空間開發過程中, 不同主體間出現利益矛盾和利益沖突有其必然性, 如果利益訴求不能通過制度化的途徑得到表達, 勢必導致社會利益關系緊張。當前, 利益表達機制的缺陷主要表現在規劃制度平臺建設方面, 正是由于缺乏有效的規劃制度平臺, 各主體的利益訴求無法通過正當、規范的渠道輸入規劃過程, 以供調控、整合和汲取, 以至于難以形成社會普遍認可的規劃政策。隨著市民空間利益意識日益覺醒, 許多市民有了通過城市規劃進行其利益表達的熱情。但是, 由于市民的規劃專業知識有限和信息的不對稱, 使得市民利益表達效率低下甚至無效。
      
      為此, 必須加強城市規劃知識的普及和宣傳, 增強市民空間利益表達能力, 發揮公眾空間利益表達優勢。在利益表達制度化建設層面, 一方面, 規劃制度建設要與其他基本的利益表達途徑建立有效聯系渠道, 強化規劃信息公開制度;另一方面, 規劃制度建設應該為市民利益表達提供更有效的途徑, 特別是規劃決策過程市民參與制度的制定。努力構建程序規范、廣泛參與、民意暢達的多元利益表達渠道和完善的溝通反饋機制, 引導公眾以理性、合法的形式, 通過制度化的途徑表達利益需求, 解決利益矛盾。
      
      其三, 合理管控資本運作、規范城市空間生產。中國城市化進程開啟以來, 大量外資以及國內私有資本進入市場尤其是城市市場, 導致城市空間生產的公共、公益和服務功能弱化以及空間不平等, 空間問題和矛盾突出。城市化進程離不開資本增值邏輯, 但關鍵在于如何通過實行有效的資本管控、限制、調節把資本邏輯的增值性限制在合理、公平的限度內。
      
      因此, 正確處理資本積累和城市發展之間的關系成為擺在我們面前的緊迫問題。首先, 對進入城市空間的公有資本和社會資本的目的、運作方式、作用效果進行合理的預期和慎重權衡, 切實維護城市發展中效率和公平的統一;尤其在城市空間生產的關鍵領域, 切實有效地管控好資本能夠以及如何發揮作用, 避免資本增值邏輯使城市空間生產更多地從屬于資本積累。其次, “處理好公有資本和社會資本在城市建設中的參與比例問題, 防止公有資本在城市建設中的服務和公益性職能發揮空間被社會資本所擠壓”.[13]對新型城鎮化實踐而言, 問題在于我們如何運用歷史唯物主義關照中國現實, 實現私有資本邏輯批判和公有資本邏輯建構雙重維度并存的中國化歷史唯物主義, “使資本的增值性、運動性和社會性成為城市建設的重要工具和進步力量, 成為促進社會生產力發展的內在機制, 實現社會財富積累和社會進步的重要手段”, [14]服務于當代中國新型城鎮化實踐。
      
      其四, 強化空間利益約束與補償。城市化進程中, 社會空間利益結構所產生的劇烈分化與整合, 使不同群體之間的空間利益差距逐漸擴大, 表現在空間開發和使用過程中所獲得的利益差距逐漸加大, 并反過來擴大社會經濟差距, 尤其在經濟結構轉型和供給側結構改革時期, 這種差距體現得尤為明顯。當然, 這既有個體自身稟賦差異的原因, 也有制度不完善方面的原因。但是, 城市空間利益的獲得無論是合法還是非法, 當社會利益分化過分懸殊時, 可能激化潛在的社會矛盾, 都會導致社會不穩定。因此, 必須建立健全空間利益調節機制, 即約束機制、補償機制和市場機制, 調節各空間利益群體間的利益矛盾和沖突, 調整和縮小主體間的利益差距, 促進社會經濟的協調發展。
      
      首先, 通過法律法規協調空間利益關系, 規劃空間利益行為, 對空間利益主體進行法定約束, 引導人們通過制度化途徑獲得空間利益, 創造公平正義的社會環境, 減少空間利益矛盾和社會沖突。其次, 建立合理的空間利益補償機制, 給受損的主體提供一定的補償, 提高社會的公平程度, 促進社會的穩定發展。當然, 建立健全補償機制并不意味著利益補償是無條件無限度的, 空間利益補償的標準應與社會經濟發展水平相一致, 補償量應與空間利益受損程度對等, 并且在同等條件下適應同等補償標準, 以免產生新的社會空間利益不平等。最后, 規范市場主體行為和市場秩序, 確保利益主體通過合法途徑獲得空間利益。一方面, 充分發揮市場機制在空間利益調節中的基礎性作用和市場的利益增進作用, 減少不同利益群體因制度本身問題產生不平等的可能性。另一方面, 政府應在“市場失靈”的領域發揮作用, 為不同社會成員參與平等競爭創造良好環境。特別是在經濟轉型期和城市化大規模擴張期, 更要防止因體制弊端、制度失調所帶來的空間權益失控和空間權力失衡。
      
      總之, “城市作為中國現代化建設、參與國際競爭的重要載體, 離不開空間生產。”[1]政府、市場和社會在空間生產過程中不能因為盲目追求效率而損害社會公正, 應為空間生產逐步注入社會主義內涵, 將人民群眾的空間需要作為一切空間規劃、建設、生產和分配的出發點和歸宿, “針對土地、水、交通、能源、空氣等不同要素擬定了相應的規劃目標和戰略舉措”, [15]積極尋求治理調控之道, 通過培育規范化、可協商、可合作的治理方式, 實現空間利益平衡和互補, 以公正之維充實和豐富社會主義空間生產過程, 通過空間治理實踐防范空間生產的盲目性, 促進社會公平正義的實現, 使構建空間利益關系協調的和諧社會成為一種自覺。
      
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      注釋
      
      (1) (1) “握手樓”是指樓與樓之間的間距不符合國家相關規定, 距離太近的樓房, 相鄰兩棟樓的同層住戶, 打開窗戶便可以握手。握手樓存在不利于采光、綠化、消防安全等諸多弊端。
      (1) (1) “公地”作為一項資源或財產有許多擁有者, 每一個人都傾向于過度使用, 從而造成資源的枯竭, 之所以叫悲劇, 是因為每個當事人都知道資源將由于過度使用而枯竭, 但每個人對阻止事態的繼續惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時撈一把”的心態加劇事態的惡化。
      顧萍,尹才祥.城市空間利益沖突治理的公正之維[J].湖北社會科學,2018(01):53-58.
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